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试析探望权的性质/张文瑞

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 16:40:17  浏览:8895   来源:法律资料网
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试析探望权的性质

2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国婚姻法〉的决定》,对1980年婚姻法进行修改和完善。根据我国社会生活的实际情况增加了一些制度,其中很重要的一条是夫妻离异后对子女的探望权制度。新修订的婚姻法第三十八条规定:“离婚后,不直接抚养子女的父或母,有探望子女的权利,另一方有协助的义务。行使探望权利的方式、时间由当事人协议;协议不成立的,由人民法院判决。父或母探望子女,不利于子女身心健康的,由人民法院依法中止探望的权利;中止的事由消失后,应当恢复探望的权利。”
探望权,在国外通称为探视权,是指不直接抚养子女的父或母可以看望由另一方直接抚养的子女,或将子女短暂接回共同生活的权利。注 1探望权起源于英美法系,后逐渐为各国立法和法理所接受。如《德国民法典》第1634条规定:“(1)不享有人身照顾权的父或母一方有权与子女进行人身交往,不享有人身照顾权的父或母一方和人身照顾权权利人应当不作任何有损于子女对另一方的关系或使教育产生困难的行为。(2)家庭法院可以对交往权的范围作出裁判并对其行使作出也第三人有效的详细规定;在法院未作出规定的情况下,非为人身照顾权权利人的父母一方在交往期间行使本法第1632条第2款的权利。(3)不享有人身照顾权权利人的父母一方鉴于正当利益,以符合子女的幸福为限,可以要求人身照顾权权利人告知子女的人身情况。”注2。我国台湾地区将探望权称作为全面交往权,其民法典1055条第5项规定:“法院得依请求或依职权,为未行使或负担(未成年子女监护)权利义务之一方酌定其与未成年子女全面交往之方式及期间。但其全面交往有妨碍子女之利益者,法院得依请求或依职权变更之。”《美国统一结婚离婚法》第407条专门就探视作出规定:“如法庭在审理后认为进行探视不会严重危害子女身体、精神、道德或感情的健康,可以准予无子女监护权的父母一方享有合理探视子女的权利。注3
由于探望权制度在我国实行的时间还不够长,在理论上对探望权的性质认识存在着分歧,因之给现实性中探望权的执行带来不便。对探望权的性质认识大致有以下几种:一是探望权权利说,其中又分为广义说和狭义说两种,广义说认为探望权具有双向性,即探望权不仅是离异后不直接抚养子女的父母一方享有探望子女的权利,而且子女也应享有主动探望不直接抚养的父或母的权利。狭义说则认为探望权为单向性,仅为不直接抚养子女的父母一方享有,而子女不享有探望权。我国采纳的是狭义说。二是探望权义务说,即探望权应为不直接抚养子女的父母一方的一种法定义务。当不直接抚养方不履行探望的义务时,则应承担相应的责任。三是探望权权利义务说。即探望权于不直接抚养方而言,既是一种权利,也是一种义务,当其不履行探望义务时,应承担相应的责任;于未成年子女而言,则为一种权利,子女不具有探望的义务,也没有被探望的义务。这也正符合立法保护未成年子女身心健康的目的。
探望权是不直接抚养方基于父母子女身份关系而派生的一种法定权利,这已为我国理论界和司法界所共知的事实,但长期以来大都忽视了子女的探望权。从我国法律规定看,将子女列为被探望的客体,即只允许其被动的被探望而没有赋予其主动探望其不直接抚养的父或母的权利。这与我国立法旨意及现实情况不符。我国立法旨意在于保护未成年子女的身心健康,父母的探望权也是依附于子女的最佳利益而设的。探望权制度的设立有利于弥合家庭解体给父母子女造成的感情伤害,通过全面交流,增进感情,使子女真正感受到不因父母离婚而推动父亲或母亲,这种交流应该是双向性的,确切地说,于子女而言其更有探望父母、交流感情的欲望,从而减少被遗弃感,从一定程度上也有利于维护社会的安定。另外,探望权的义务性质很少得到认同。依常理而言,父母离婚后对子女的感情并不因此而减少,父母离婚的原因大多不是因为子女的缘故,但这也不是绝对的,对一些不负责的父或母,或者是农村可能出现的因重男轻女思想而离婚后对婚生子女不管不顾的,在这种情况下,如果不仅仅视探望权为一种权利的话,那么依权利可以放弃的法理,这些不直接抚养的父或母大多可以对子女不管不顾而心安理得,但对子女而言却是一种伤害,且当父母对探望权达成调解协议或对法院对探望权进行判决后,父母又无故不行使生效法律文书的探望权利的(或者说为义务),法院依法又不能对探望行为进行强制执行,则存在着立法与执法矛盾。因此,笔者不仅赞同探望权的双向权利属性,即父母或子女同时享有探望的权利,同时探望于不直接抚养的是父或母而言,既是一种权利,也应是一种义务。具体分析如下:
一、从立法意旨层面分析
依现代亲权理论,探望权乃基于亲子血缘关系所衍生的自然权利,不因婚姻解体而消灭。父母与子女之会见、或接触、往来,能直接增加彼此之间的感情,促进子女的人格健全发展;也可以监督对方行使亲权的正当性和适当性,以避免其滥用亲权而损害子女利益。从现实来看,随着我国离婚率的不断上升,家庭解体与重组频率加快,越来越多的离异子女生活于单亲家庭而缺乏必要的父爱或母爱,子女成为离婚的受害者,如何减少父母离婚给子女带来的伤害,使其得到完全的父母之爱,促进其身心健康发展,成为立法考虑的首要问题。注4为此,我国婚姻法第38条作出了探望权的规定。可见,立法并不是为父或母之利益设立探望权,而是以子女利益为最佳考虑。换句话说,探望权作为子女利益的考虑,其依附于子女最佳利益而存在,离开对子女利益的考虑,探望权无存在的合理性。若探望权与子女利益发生冲突,父或母之探望权不得不受到限制,甚至剥夺。注5我国婚姻法第38条第3款有中止探望权的规定,即“父或母探望子女,不利于子女身心健康,由人民法院依法中止探望的权利。”将“不利于子女的身心健康”作为探望权中止的唯一法定理由。据广东省高级人民法院颁布的《关于审理婚姻家庭纠纷案件若干问题的指导意见》规定:探望子女的一方如果有严重的精神病或烈性传染病、虐待子女、道德品行特别恶劣等不利于子女身心健康的因素,人民法院可以裁定中止探望权。这就体现了对子女利益的保护。因此,从父母子女关系来说,探望权既是一种权利,也是一种义务,依附于子女最佳利益而存在,这就是我们探讨探望权合法宗旨所得出的最终结论。
二、从实现监护权层面分析
监护是为无民事行为能力或限制民事行为能力的未成年人设立保护人,进行特别保护的制度。我国《民法通则》第16条规定,“未成年人的父母是未成年人的监护人。”依民法通则有关规定,监护人的职责主要有以下几项:“(1)保护被监护人的人身、财产及其他合法权益;(2)管理被监护人的财产,除为被监护人的利益外,不得处理被监护人的财产;(3)代理被监护人参加各类民事活动;(4)教育和管理被监护人;(5)在被监护人的权利受到侵害或发生争议时,代理其诉讼。由上可知,监护人为保护被监护人的利益而设的,于监护人而言,是一种义务,违反该义务的,应承担相应的民事责任。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》(下称《意见》)第22条规定:”……因被监护人的侵权行为需要承担民事责任的,应当由监护人承担。……“监护权不因婚姻关系解除而消除。《意见》第21条规定:“夫妻离婚后,与子女共同生活的一方无权取消对方对孩子的监护权,但是,未与该子女共同生活的一方,以该子女有犯罪行为的、虐待行为或对孩子明显不利的,人民法院认为可以取消的除外。”在该《意见》第158条规定:“夫妻离婚后,未成年子女侵害他人权益的,同该子女共同生活的一方应当承担民事责任,如果独立承担民事责任确有困难的,可以责令未与该子女共同生活的一方共同承担责任。”可见,规定不直接抚养子女的一方的探望权,是为了更好地实行监护权。由于婚姻关系的消灭导致了共同生活基础的不存在,非直接抚养方的监护权受到包括时间上和空间上的限制。因此,赋予其探望权能更好地实现监护权。当监护不力,因被监护人的行为致他人发生损害时,不直接抚养方亦承担相应的责任,故探望权也具义务的性质。
三、探望权的双向性分析
我国婚姻法仅将未成年子女作为探望权的客体,与我国立法旨意不相符。实践中,往往未成年子女思念母亲的心更切,故有人提出未成年子女亦可行使探望权。在子女是否应当成为探望权的主体这一问题上,学者也存在着不同的看法。肯定说认为,子女要求会见未直接抚养的父或母乃基于血缘上的固有权利,未成年子女思念父或母更甚于父母思念子女,对其要求接触,交往之权利不能无故加以剥夺,也不因父母之间的离异而加以阻碍。因此,探视权是一种双向性权利,父或母因离婚而仍享受探视权,子女亦然。否定说认为,父母离婚后子女通常由父母一方抚养。由于子女为未成年人,在法律上不是无民事行为能力人就是限制民事行为能力人,如果法律赋予其探视权,承认其为探视权主体而向法院提出探视权的请求,那么非依其法定代理人父或母之代理申请或同意而不可为之,考虑到子女行使探视权在事实上的困难,故法律不赋予子女探视权。注7
我国婚姻法采纳了否定说,但笔者较赞同肯定说。如上分析,无论民法设立的监护权,还是婚姻法规定的探望权,都是为子女利益考虑而设立的,故探望权不应当仅从父母利益出发,而更应从子女的利益出发。探望权不仅为父或母之权利,更应为子女的权利。未成年子女行使探望权虽因需依赖其法定代理人或其他第三人的协助而导致事实上的困难。但不能因此否定其权利的存在。并且该事实上的困难也并非没有解决之办法。当父母不履行探望的义务时,可由法官为子女设立专门的监护人或委托其他社会少年权益保护机构代为行使。从各国立法来看,探望权的主体不仅是不直接抚养子女的父或母,还及于未成年子女和其他对子女事实上抚养的第三人。德国和我国台湾地区都承认子女的探视权,我国婚姻立法亦有借鉴的必要。
综上,探望权兼具权利和义务的性质,且子女亦享有探望的权利。基于此,笔者认为应完善立法,特建议如下:
1、赋予未成年子女的探望权。即子女对非直接抚养的父或母有主动探望的权利。具体表现为:子女有权选择探望或不探望的权利,有权选择探望的时间、地点、行使探望的方式的权利,父母对探望进行协议或法院判决时,子女有权发表意见。如我国台湾地区民事诉讼法规定,法院为酌审子女最佳利益,得征询主管机关或社会福利机构之意见或请其进行访视,就相关事项为事实之调查,提出调查报告及建议。法院认为必要时,也得命少年调查官进行调查,子女满7岁以上未成年人者,法院就监护及全面权问题进行裁决前,应听取其意见。另外,探望权人按照协议或法院判决具体探望时,还应考虑子女的意志,如果子女在约定或判决的探望时间不同意,探望权人不得强行探望。因子女是未成年人,其实行探望权在事实上存在困难,一般来说,直接抚养方作为其法定代理人不愿协助其实行探望权。基于此,依我国《未成年人保护法》第5条规定:“国家保护未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯。保护未成年人,是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他公民的共同责任,对侵犯未成年人合法权益的行为,任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或向有关部门提出检举或者控告。”当未成年人子女探望受阻时,任何部门、任何公民都有义务制止侵害子女探望权的行为,协助其实行探望权,或者设立专门的未成年子女探望机构。
2、设定不直接抚养方的探望义务。非直接抚养方的探望义务为:一般情况下,依协议或法院判决进行探望,但子女不同意时,不能强行探望,当子女要求探望时,则有义务进行探望,如不履行探望义务则未成年子女可提起诉讼要求履行探望义务或提出精神损害赔偿。法院对探望权执行时,可采取拘留、罚款等强制执行措施。直接抚养方具有协助探望的义务,一般包括:直接抚养一方的父或母应该本着方便探望人的原则,协商确定合理的探望时间、方式,或者按照法院判决安排探望。直接抚养一方不得利用直接抚养所形成的亲近关系和便利,唆使子女拒绝探望。离婚后直接抚养子女的一方不得设置障碍,拒绝非直接抚养一方的父或母探望子女,否则就侵害了未直接抚养一方的父或母的探望权利,应该承担侵权责任。探望方可依此提精神损害赔偿,情节严重的,可适用拒不执行法院生效判决文书罪,追究其刑事责任。据报载,美国一妇女因不让其享有“探视权”的前夫探望子女,被法官判处监禁数年。


注 释:
1、《新婚姻法诠释与案例评析》法律出版社,2001年12月第1版,马原主编,第195页。
2、《德国民法典》郑冲、贾红梅译,法律出版社,1999年5月第1版,第382-383页。
3、《美国现代婚姻家庭制度》夏吟兰著,中国政法大学出版社,1999年3月第1版,第298页。
4、姚红等著《中华人民共和国婚姻法解释》群众出版社,2000年版,第157页。
5、戴东雄著《亲属法实例解说》第313页。
6、吴节祥、陆云虎《对探视权的反思》,载《人民司法》2002年第8期,第67页。
7、戴东雄著《民法亲属编修正后之法律问题》。


浙江省桐庐县人民法院 张文瑞 曾春红


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嘉兴市地名管理办法

浙江省嘉兴市人民政府


嘉兴市地名管理办法



第24号

  《嘉兴市地名管理办法》已经五届市政府第4次常务会议审议通过,现予以发布,自2004年1月1日起施行。

市长:陈德荣
二○○三年十一月二十六日

嘉兴市地名管理办法

  第一章 总 则

  第一条 为加强地名管理工作,根据国务院《地名管理条例》、《浙江省地名管理办法》和民政部《地名管理条例实施细则》的有关规定,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本办法适用于嘉兴市行政区域内地名的命名、更名、使用、标志设置及其相关的管理活动。
  第三条 本办法所称地名包括:
  (一)市、县(市、区)、镇(乡)各级行政区域名称和街道、社区(居民区)、村等名称;
  (二)城市、自然镇、自然村、片村,农、林、畜、渔点,居住区(坊、里、苑、公寓、花园等)、广场、街(路)、巷(弄)、区片等名称和街巷门牌(含楼幢、单元、户室号);
  (三)经济开发区、专业园区(工业、农业、科技园区,大型蔬菜基地、养殖基地、果园、林场)、专业市(商)场等名称;
  (四)铁路、公路、航道、铁路站、长途汽车站、货运枢纽站、城市公共交通站(点)、港口、码头(轮渡站)、渡口等名称;
  (五)海塘、江(河)堤、水闸、桥梁、立交工程、12层以上的高层建筑物、大型建筑物(构筑物)等名称;
  (六)公园、大型游乐场、风景名胜区、旅游度假区、自然保护区、名胜古迹、纪念地、文物保护单位等名称;
  (七)山、河、湖、海、岛、礁、沙滩、海湾、海涂等自然地理实体名称。

  第二章 管理机构

  第四条 全市的地名实行统一管理、分级负责、部门配合。
  市民政部门主管全市的地名管理工作,县(市、区)民政部门主管本辖区的地名管理工作;各级地名办公室负责地名管理的日常工作。
  镇(乡)人民政府、街道办事处设置的民政办公室(社会事业所)负责本辖区的地名管理工作。
  各类经济开发区、港区、度假区、风景区等管理部门应当指定专人负责本部门、本辖区范围内的地名管理工作,业务上接受所在地地名主管部门的指导。
  各级计划、公安、建设、规划、房管、城管、工商、国土资源、交通、水利、文化、教育等主管部门按照各自的职责,积极支持、配合地名主管部门共同做好地名管理工作。
  第五条 地名管理机构的任务:依据国家、省关于地名管理的方针、政策和法规,行使地名管理的各项行政职能,采取各种技术手段,逐步实现国家地名标准化和规范化,为社会主义现代化建设和对外交往服务。
  地名管理机构的职责:
  (一)宣传、贯彻执行国家、省关于地名工作的方针、政策、法律、法规;
  (二)承办同级人民政府审批的地名命名和更名事项,审核本辖区各类地名的命名和更名的申报,核发《地名使用批准书》,公布标准地名;
  (三)编制并组织实施地名工作规划;
  (四)设置和管理地名标志;
  (五)指导和协调全市的地名管理;
  (六)收集和整理地名资料,管理地名档案,开展地名咨询服务;
  (七)审定并组织编纂全市性的标准地名资料和工具图书,负责对各类专业或内部出版物中地名的审核;
  (八)组织地名学术研究;
  (九)推行地名的标准化、规范化,对专业部门使用的地名实行监督和协调管理。

  第三章 地名命名和更名

  第六条 地名命名和更名应当遵循下列规定:
  (一)符合国家与社会的利益,反映当地历史、文化、地理、经济特征。新建、改建的城镇街巷、居住区的命名要实现层次化、序列化、规范化的要求;
  (二)符合城乡总体规划要求,一地一名,名地相符。地名通名应反映所称地理实体的地理属性(类别);
  (三)符合社会道德风尚,含义健康,用字规范;
  (四)尊重当地居住人的意愿。在办理命名、更名工作过程中,应征求有关部门、专家和群众的意见;
  (五)一般不用人名、外国地名命名本市地名。禁止用国家领导人的名字作地名;
  (六)不得用生僻字、同音字、多音字、易混淆的字命名地名;
  (七)派生地名一般应当与主地名相统一;
  (八)沿街(路)、巷(弄)和住宅区内凡具备编制门牌条件的建筑物(群),都应编制门牌号。门牌号的编制应以街(路)、巷(弄)、住宅区为单位,遵循规律,符合规划,排列有序,易找好记,服务社会。
  第七条 下述范围内的地名不得重名并避免同音:
  (一)本市范围内的镇(乡)、街道、铁路站、长途汽车站、货运枢纽站、港口、码头(轮渡站)、渡口和本办法第三条第(三)、(六)、(七)项所列地名;
  (二)本市任何一个县(市、区)内的居民区、村名称和本办法第三条第(五)项所列地名;
  (三)本市任何一个镇(乡)范围内的自然镇、自然村、片村,农、林、畜、渔点等名称;
  (四)本市任何一个城镇内的居住区、广场、街(路)、巷(弄)、区片、城市公共交通站(点)名称;
  (五)本市任何一个居住区、一条街(路)、巷(弄)范围内的门牌号。
  第八条 下列地名应重新命名:
  (一)有损国家利益和民族尊严的地名;
  (二)极为庸俗或者带有侮辱性含义的地名;
  (三)不符合本办法第六条、第七条规定的地名;
  (四)受社会发展或城市建设影响而消失的地名;
  (五)未经审核或者擅自命名并且已经使用的地名,应当予以取消并重新申报。
  第九条 地名冠名可以有偿使用,但须从严控制,规范管理。

  第四章 地名命名、更名的申报与审批

  第十条 下列地名的命名、更名,经市人民政府审核,报省人民政府或者省级主管部门审批,或由省人民政府转报国务院或者国务院主管部门审批:
  (一)县(市、区)行政区域名称;
  (二)镇(乡)行政区域名称;
  (三)省级以上经济开发区、风景名胜区、旅游度假区、自然保护区等名称;
  (四)铁路(线、站)、高速公路和省道以上公路、航道、大中型港口与码头、海塘等名称;
  (五)重要的山、河、湖、海、岛、礁、海湾等自然地理实体名称;
  (六)确需以人名命名的地名。
  第十一条 下列地名的命名和更名报市人民政府或者市级主管部门审批:
  (一)街道名称,由县(市、区)人民政府提出,经市地名主管部门审核后上报;
  (二)市区内的街(路)、巷(弄)、区片名称,由区地名主管部门或者其他有关部门提出意见,经区人民政府审核后上报;
  (三)市区内的住宅区、广场、公园、专业市(商)场,交通站、桥梁、立交工程、12层以上的高层建筑物、大型建筑物等名称,由其主管部门或者开发建设单位提出,经市地名主管部门审核后上报;
  (四)市级经济开发区、风景名胜区、纪念地、古迹、文物保护单位名称和县级公路、航道、港口、码头、河堤等名称,由其主管部门提出,征求市地名主管部门意见后上报;
  (五)市行政区域内的一般自然地理实体名称,由县(市、区)地名主管部门提出意见,经县(市、区)人民政府审核后上报;跨县(市、区)的,由有关县(市、区)人民政府共同上报;
  (六)除上述以外的其他地名命名,由市人民政府批准或者授权批准。
  第十二条 市区地名的命名、更名实行专家小组审查制度。本办法第十一条第(二)、(三)、(四)项涉及的地名命名、更名,经市地名主管部门审核后,每季度末由专家小组集中审查,在下月初的十日内通过新闻媒介向社会公示。公示后无异议的,报市人民政府批准并公告。具体办法由市地名主管部门制定。
   第十三条 下列地名的命名和更名,报县(市、区)人民政府或者县(市、区)主管部门审批:
  (一)社区(居民区)、村名称,自然镇、自然村、片村等名称,由镇(乡)人民政府或者街道办事处提出意见,经县(市、区)地名主管部门审核后上报;
  (二)城镇内的街(路)、巷(弄)、居住区、区片等名称,由镇(乡)人民政府或者开发建设单位申报;
  (三)县级经济开发区(工业区)、风景区、纪念地、古迹、文物保护单位等名称,由有关主管部门提出,征求县(市、区)地名主管部门意见后上报;
  (四)辖区内的广场、公园、专业市(商)场、长途汽车站、桥梁、立交工程、高(大)型建筑物等名称,由有关主管部门或者开发建设单位提出,征求县(市、区)地名主管部门意见后上报。
  以上由县(市、区)审批的地名,县(市、区)地名主管部门应当在十个工作日内将批准的地名文件抄送市地名办公室备案。
  第十四条 门牌号码由地名主管部门负责编制、设置和管理。本市范围内的住(驻)户,都可以为建筑物申请门牌号码。门牌用户原则上向所在地地名主管部门提出申请。
  第十五条 地名取消或地名取消重新命名的办理:
  (一)因自然变化消失的地名,由县(市、区)地名主管部门报当地政府注销,并报市地名主管部门备案;因行政区划调整、城市建设而消失的地名,由有关主管部门或者建设单位报当地地名主管部门认定,由当地政府注销,并报市地名主管部门备案;
  (二)地名取消重新命名的,市、县(市、区)地名主管部门应当发出《地名更名通知书》,有关单位或个人应当自收到《地名更名通知书》之日起一个月内办理更改手续。
  地名取消重新命名的申报、审批手续,按照本办法规定的同类地名申报、审批程序办理。

  第五章 地名标准化与标准地名的使用

  第十六条 经县级以上人民政府批准或者经授权批准的地名为标准地名。标准地名的汉字书写应当按照国家语言文字管理机构公布的规范汉字书写。地名的罗马字母拼写,应当符合国家公布的《汉语拼音方案》和《中国地名汉语拼音拼写规则》。
  第十七条 标准地名和必须向社会发布的地名信息,由地名主管部门负责公告。
  标准地名的图和书,由地名主管部门负责编辑,并及时向社会提供。
  第十八条 下列范围中使用的地名必须是标准地名:
  (一)各级人民政府及其所属部门、部队、团体、企事业单位的公文、证件、报纸和书刊;
  (二)广播、电视、报刊、地图、地理教材和各类典、录、志等书籍;
  (三)印有地名的印鉴、票据、商标、牌匾、包装等;
  (四)标有地名的各类标牌、地图指路、广告、地名标志、交通标志等。
  第十九条 户籍管理、身份证发放、工商登记(年检)、国土管理登记、邮件投递、电信通讯、新闻媒介、房地产管理与交易、信托保险、广告发布等行政管理部门和公用事业单位,在办理有关证、照等手续时,登记申请人使用的地名必须是标准地名。当申请人使用的地名不合标准和规范时,有关部门或单位可以对其暂缓办理有关证、照等手续或者发布信息。
  第二十条 新开发建设的住宅楼(区)、高层(大型)建筑物的名称,必须为标准地名。下列行政管理部门审批有关事项时,必须查验有关地名批准文件和建筑物门(幢)牌设置,无批准地名命名文件和建筑物门(幢)牌设置的,不予办理有关手续:
  (一)房产管理部门核发房屋所有证,商品房预售许可证;
  (二)建设主管部门审批发放新建项目的综合验收合格证;
  (三)国土资源主管部门登记土地产权证。

  第六章 地名档案与地名服务

  第二十一条 市、县(市、区)地名主管部门负责本辖区的地名档案管理:
  (一)执行民政部和国家档案局制定的有关规定,完成上级档案部门布置的任务;
  (二)收集、整理地名资料,做好编目、保管和利用工作。及时对地名资料进行修订、补充和更新,保持标准地名的完整性和现势性,保证地名信息的准确性和实用性;
  (三)积极开展地名信息咨询服务,健全地名档案管理制度,规范操作程序,实现档案管理现代化。
  第二十二条 建立地名变动年报制度:
  (一)镇(乡)人民政府和街道办事处在每年的1月底前根据本辖区上一年度地名命名、更名情况填制《地名年报表》,并报上级地名主管部门;
  (二)经济开发区、港区、度假区、风景区的管理机构应指定负责地名管理的机构或专人,在每年的1月底前根据本辖区上一年度地名命名、更名情况填制《地名年报表》,报送所在地地名主管部门;
  (三)县(市、区)地名主管部门负责汇总本辖区的地名变动情况,并在每年的2月10日前将汇总材料上报市地名主管部门。
  第二十三条 设置地名服务窗口:
  (一)在遵守国家保密制度的前提下,开展地名咨询服务活动,充分利用资料,提供、交流地名信息;
  (二)建立地名数据库,实现地名信息网络化,完善“便民工程”;
  (三)审核电话簿、邮政编码簿、交通时刻表、地图、工商企业名录、城市交通站等地名密集出版物、宣传物的地名。

  第七章 地名标志的设置

  第二十四条 行政区域界位、城(集)镇、街(路)、巷(弄)、居住区、自然村、门牌(楼幢、单元、户室号)、公园、大型游乐场所、风景名胜区、纪念地、文物保护单位、交通要道、台、站、港、场、水闸、桥梁、立交工程、高(大)型建筑物、专业园区和主要自然地理实体等地方应当设置地名标志:
  (一)市区内的街(路)牌、巷(弄)牌、门(楼幢、单元、户室)牌、住宅区平面分布图牌等地名标志,由市地名主管部门会同区地名主管部门统一设置和管理;
城(集)镇中的街(路)牌、巷(弄)牌、楼幢牌、门牌、住宅区平面分布图牌等地名标志,以及乡村中的碑(牌)、指路牌、示意图牌和门牌等地名标志,由县(市、区)地名主管部门负责设置和管理;
  (二)市区、城(集)镇内的居住区、桥梁、城市公共交通站(点)、高层(大型)建筑物等地名标志,由建设单位或者有关主管部门负责设置和管理;
  (三)公路站、道路交岔口、公路桥梁、码头、渡口、街(路)交通指示等地名标志,由交通、公安部门负责设置和管理;
  (四)公园、大型游乐场所、风景名胜区、纪念地、文物保护单位、专业园区等地名标志,由其管理部门负责设置和管理;
  (五)重要自然地理实体、行政区域界位和其他有必要设置地名标志的地方的地名标志,由各级人民政府有关部门负责设置和管理。
  第二十五条 街(路)、巷(弄)、门(楼幢、单元、户室)牌的质地、式样、规格、布局、书写等按照GB17733.1《地名标牌 城乡》执行;其他地名标志的用材、书写等内容参照执行。
  地名标志上可依法附设广告。
  第二十六条 下列地名标志应当在规定的位置设置:
  (一)街(路)、巷(弄)地名标志,除了在街、巷两端必须设置起讫牌外,凡与其它路的交叉处、岔路口都应设置。相邻交叉处距离较长的,其中间还要增设街(路)、巷(弄)地名标志牌;
  (二)居住区平面分布图的地名标志,设置在居民区与街(路)、巷(弄)连接出入口;
  (三)集镇、自然村的地名标志,要设置在主要出入口;远离公路的,要在通往该道路的岔路口设置地名标志牌;
  (四)门牌一般安装在大门中央上方处,特殊情况可设在门靠街、巷起点一侧的上方。
  除本款规定以外的地名标志,根据实际情况应在明显的位置设置。
  第二十七条 未在本办法第二十六条第(三)、(四)项规定地方设置地名标志,或者地名标志已损坏,或者地名标志的书写内容不符合本办法第十六条规定标准的,地名标志设置和管理部门应及时予以纠正。
  第二十八条 地名标志的制作、设置和维修经费采取“合理负担、分级落实”的原则:
  (一)市、县(市、区)政府所在地范围内的街(路)、巷(弄)地名标志的设计、制作、设置和维护经费,由市、县(市、区)财政部门核定,拨给地名主管部门;
  (二)镇(乡)政府所在地的街(路)、巷(弄)地名标志和村、自然村地名标志的费用,由镇(乡)人民政府承担;
  (三)门(楼幢、单元、户室)牌的地名标志费用,由房屋建设单位或产权所有人负责。因地名更名、路型变化或者道路延伸而更换门牌号码的,其费用由批准地名的政府或道路建设开发单位负责。门牌地名标志缺损、补换的费用,由门牌号码受益人负责;
  (四)新建或改建的住宅楼(区)、建筑物所设地名标志的费用,由建设单位列入建设工程预算。地名标志的设置应与建设工程同步完成,并列入建设项目验收内容。

  第八章 法律责任

  第二十九条 各级地名管理部门应当加强地名工作的管理、监督和检查,对违反本办法的单位或者个人,由所在地民政部门依据有关规定给予处罚。
  (一)擅自命名、更名的,责令停止使用,拒不执行的,处300元以上3000元以下的罚款,并代为改正,改正所需费用由违反本办法的单位或个人承担;
  (二)擅自设置地名标志的,责令限期改正,逾期不改的,可以代为改正,改正所需费用由违反本办法的单位或个人承担;
  (三)使用非标准地名的,责令限期改正,逾期不改的,处每日100元的罚款;
  (四)擅自移动、涂改、损坏、涂污、遮挡地名标志的,责令限期恢复原状,或者代为改正,改正所需费用由违反本办法的单位或个人承担;
  (五)未经审定擅自出版地名密集出版物的,责令停止发行,没收获利所得,并可处300元以上3000元以下的罚款。
  第三十条 对违反本办法的单位和个人给予行政处罚的,应当出具行政处罚决定书。罚款应当出具统一的罚款收据,并全部上缴国库。
  第三十一条 被处罚单位和个人不服行政处罚决定的,可按《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,申请行政复议或者提起行政诉讼。
  第三十二条 违反本办法规定,越权审批或者违法审批地名的,由上级主管部门发送《违规审批(使用)地名通知书》,责令限期纠正或者予以撤销;造成损失的,依法承担赔偿责任。
  第三十三条 地名管理和审批部门的工作人员玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;触犯刑律的,依法追究其刑事责任。

  第九章 附 则

  第三十四条 本办法由市民政局负责解释。
  第三十五条 本办法自2004年1月1日起施行。1989年9月2日嘉兴市人民政府发布的《嘉兴市地名管理实施办法》同时废止。



浅谈基层院检察委员会工作质量和效率提高的途径

傅克非


人民检察院组织法规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。”长期以来,检察委员会在检察工作中发挥了十分重要的作用。高检院十分重视检察委员会工作,把改进和加强检察委员会工作列为检察改革的重要内容之一。在工作实践中,基层院检察委员会存在着办事机构设置不合理、工作范围不明确、工作制度不健全等等问题,导致检察委员会的决策水平、议事质量、工作效率不高,因此,如何提高检察委员会的决策水平、议事质量和工作效率是摆在我们面前亟待解决的重要课题。笔者试从分析提高基层检察委员会工作中存在的问题入手,就如何提高基层检察院检察委员会议事质量和效率谈几点粗浅的看法。
一、基层检察院检察委员会工作中存在的主要问题
根据宪法和人民检察院组织法的规定,基层检察院主要是指县、市(区)一级的人民检察院。由此可见,基层检察院位于检察机关的最低层,是各项检察工作的最前线。基层检察院由于条件的限制,往往存在人员编制不足、人员素质不高、工作制度不健全、经费短缺等实际问题,这成为制约检察委员会正常运转的“瓶颈”。具体表现为:
一是检察委员会办事机构不健全。许多基层检察院的检察委员会没有设立专门的办事机构,没有为检察委员会配备专职人员。虽然有些基层检察院明确了检察委员会的兼职办事人员,但是由于是兼职,往往没有时间和精力专门从事检察委员会议案的审查工作,导致有些议案的审查把关严,或者造成会前准备不充分,影响到检察委员会议事质量和工作效率。
二是检察委员会委员的法律专业知识水平偏低。目前基层检察院的检察委员会组成通常与所任职务挂钩,由正、副检察长和中层干部组成。这种带有浓厚的行政色彩的检察委员会委员组成方式,与检察委员会的工作职责不相匹配,检察委员会讨论、研究的是检察业务中重大的案件和问题,需要较高的法学理论水平的较完备的法律知识,而实际上有些委员不具备这一条件,他们不能在检察委员会发表自己的意见,成为“聋子”、“哑巴”委员,影响了检察委员会的议事质量和议事效率。
三是检察委员会的议事范围不明确。按照《检察委员会组织条例》的规定,提交检察委员会讨论的案件应当是重大、疑难案件和重大问题,但目前在基层检察院有时出现两种不正常现象,一是有些应该提交的案件,办案人员为了某种目的故意避开检察委员会程序而自作主张;而有些不该提交的案件,办案人员害怕承担责任却提上检察委员会程序。二是混淆检察长办公会议、党组会议与检察委员会的议事范围,造成议事范围和程序的混乱,影响了检察委员会的议事质量和效率。
四是检察委员会的工作程序和制度不规范。由于缺乏专门的办事人员,检察委员会在议案的提交程序上很不规范,有的由提案人直接交给检察长,有的由提案人交给专职委员,提交方式没有统一规定;在议案的审查上,有的由检察长审查后决定是否开会讨论,有的由专职委员审查决定,还有的由办公室人员审查。在会议程序上也没有统一的规范,如何讨论,如何表决等等也没有明确规定,影响了议事质量和效率。
五是检察委员会的决定缺乏必要的权威。由于基层检察院检察委员会大多实行的是一事一议,没有形成例会制度,缺乏规范的保障和督促机制,以没有专门人员负责决定的跟踪督办,有时检察委员会的决定并不能很好地落实,导致检察委员会的决定缺乏权威性,也影响了检察委员会的工作质量和效率。
二、提高基层检察院检察委员会的工作质量和效率的几点建议
  改进和加强检察委员会工作是最高人民检察院推出的六项改革举措之一。作为基层检察院,应该根据高检院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》,设立专门机构或配备专负责检察委员会日常工作,同时,实行例会制,健全各项工作机制,改善检察委员会委员结构,充分利用专家咨询资源等,大大提高了基层院检察委员会的议事水平和议事效率。具体来说应当从以下几个方面加强工作力度。
一、要在机构和人员上提供保障。设置检察委员会办公室并配备专职人员,是提高检察委员会议事质量和效率的组织保证,从检察委员会改革及其发展方向来看,检察委员会的职能作用越来越重要,它是检察机关检察业务运行和发展的最高决策机构。因此,设置检察委员会常设办事机构负责日常工作就显得十分必要。我们认为,作为基层检察院,在办公室内设置检察委员会办公室较为切合实际。根据高检院的规定检察委员会办公室负责日常工作,主要承担以下七项任务:(1)对提交讨论的事项和案件是否符合检察委员会会议要求提出初步审查意见;(2)对提交讨论的事项和案件提出参考性意见或者咨询性意见;(3)对提交讨论的有关检察工作规章制度提出审核意见;(4)承担检察委员会会议记录,编写会议纪要及归档工作。(5)对检察委员会讨论事项的总结和安全编纂工作;(7)完成检察长、检察委员会交界的其他事项。设置检察委员会办公室,对提交检察委员会讨论的重大疑难案件先行由专人作出程序性审查并提出意见,将有助于提高检察委员会的议事质量和议事效率。
二、要不断提高检察委员会委员的议事水平。要不断加强业务“充电”工作,以提高议事决策水平。检察委员会成员有个新老交替、新老搭配的调整过程,其成员也有个不断知识更新的要求,要提倡全面掌握检察业务,学习与检察业务相联系的各种专业知识,拓宽视野,夯实基础,笔者建议必要时,请一些专家、学者来上一些法律的、哲学的、经济的,外贸的等方面知识的课或专题报告,以扩大知识面,再结合检察工作实际,产生“飞跃”,就能不断提高每个检察委员会成员的议事决策能力。
三、要明确检察委员会工作任务。基层院检察委员会的任务是讨论重大案件和其他重大问题。据调查了解,一些基层院的检察委员会议事范围不明确,重案件讨论,轻重大问题研究,致使检察委员会的职能弱化。作为基层院,检察委员会我工作应根据《最高人民检察院检察委员会议事规则》,结合本院职权范围制定“议事规则”,同时,注意划清检察委员会与党组会、检察长办公会、院务会的议事范围。检察委员会的性质检察院的决策机构,因此检察委员会的工作范围就是讨论决定重大案件,讨论决定本院的其他重大问题,而不是一般性案件或者一般事务性问题。
  四、工作制度要规范。基层院检察委员会工作改革,应该从规范制度入手,建立检察委员会的各项议事制度,如例会制、列席制、会议记录制、程序性审查、实体性审查、决定执行督办制度等。尤其应普遍建立责任制,即在讨论案件时,主诉或主办检察官应对案件事实的真实性、证据的确实性和充分性负责;检察委员会对所作的定性和处理决定负责;检察委员会办事机构应针对定性及适用法律问题提出咨询性见,供检察委员会决策时参考。办事机构不可越俎代庖,更不能成为第二办案部门。这些制度,对规范检察委员会工作,保障检察委员会议事程序的正当化,保证提高检察委员会工作效率和工作水平将起到积极作用。


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