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近代中国“党国体制”的发展与省思/熊利民

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 20:09:04  浏览:8155   来源:法律资料网
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近代中国“党国体制”的发展与省思

熊利民


一、前言
  晚清李鸿章说中国遭逢三千年未有之变局,最能道出近代中国面临的重大挑战。严复“求富求强”的论说,孙文要与西方“并驾齐驱”的呼吁,蒋介石抗战中还要“建国”,毛泽东不忘“超英赶美”,在在显示清末以后的知识分子与国家领导人,努力的方向是如何建造一个“近代国家”。中国地广、人多、历史久、包袱重,一切转变似乎都显得步履蹒跚,迟缓不易。于是“革命式的现代化”[1],便成为深化改革的利器。从政治社会转型的角度看,近代中国在短短百年间要完成的不只是法国政治革命、英国工业革命,且加入马克思列宁式的社会主义革命。此中,涉及政治转型中内部约束、外在条件,历史的延续性与创新性,便成为值得注意的问题。
  从政治体制的转换来说,辛亥革命不只是传统的改朝换代而已,民国时期的政治发展或许曲折,却非停滞。如果说走向近代欧美式的“民主”是中国政治发展的长远目标,那么“党国”体制是一种过渡,也是一种挑战。
  过去中外涉及民国党政体制史的论著不少,[2]本文再讨论这一主题,兴趣有三:一、当中国的现代化运动等同于革命运动时,近代中国的政党政治发展,遭遇到什么样的困境?二、1920年代至40年代的国民政府,在政治结构上是“党国体制”,以西(英美式民主)为体,以俄(列宁式政党)为用的国民党,如何发展,又如何适应战时体制?三、50年代之后“两个党国”如何形成,如何演变?
  二、清末民初议会政治的困境
  当近代中国被迫纳入世界秩序时,欧美的政治制度也随之移入。晚清变法及新政时期参照西方的制度与经验进行行政革新,是近代中国政治走向现代化起始的明显标识。从十九世纪末到整个二十世纪,中国政治现代化的进程,制度变革的理想与现实之间,尝试与失败、挑战与冲突,一直贯穿着政治转化的过程之中,造成这一困境的原因,值得深思。
  首先,作为典型传统政治型态的清政府,其政权合法性的内在价值,在欧风美雨的冲击下,日益衰微。所谓主权在民、自由平等、民主宪政等,都根本上破除专制传统的神话,动摇传统政治结构的根基。其次,晚清面临国权丧失、中央控制力减弱、自足经济体制摧毁,造成清廷统治能力失调,政权合法性受到严酷挑战。政权的维系,只有靠政权合法性的重塑,办法是进行自强运动,改造或引介新的以能适应需要的政治制度,才是救急之方。“近师日本,远摭欧墨”是晚清向列?学习政制的策略。在内容上,一如康有为所说的在“变器”、“变事”、“变政”之外,尤重改定国宪作为变法之全体,[3]也就是说要在传统帝制中渗入近代民主宪政制度。此中涉及到中国犹是农业社会却引入工业化社会的政治体制,作为主权完整独立的民族国家犹待成型,新兴政治力量仍未完全理解特定历史环境下,改革者如何掌握现实政治的需要,是一绝大考验。因此,1909、1910年议会机制:地方的咨议局,中央的资政院,虽然启动,仍难解决清廷政权的危机。[4]1911年一场政治革命,终究不能避免。

  辛亥革命的目标,简单的综合是:推翻君主制度,建立共和制度;废除专制政治,实行民主政治。一开始,的确这两重任务是推进中国社会、经济、文化进步的首要工作,同时,两重任务之间有联系,但非一回事。[5]从历史经验看,建立了共和制度并不等于实行了民主政治,而经济的发展,造成新的社会结构,有时反倒可以督促民主政治的推进。武昌起事之后,共和国体很快建立,其后虽有袁世凯、张勋的反复,但民国共和体制脚跟已经站稳。不过,民主政治的实行则显得摇摆不定。具体的争议,一是中央政府的体制是总统制或内阁制,一是权力的分配是中央集权或地方分权。民元南京临时政府可说是总统制,但“临时约法”采取的是对总统权力的制衡,近于内阁制。至于国家实行单一制或联邦制问题,清末民初反对中央集权,主张地方自治实已成为一般社会思潮,导引出辛亥革命后几近于各省联盟的政治现象。[6]袁世凯上台后的办法,先是在中央与地方关系上,削弱省的权力;次则在行政与立法关系上,削减国会的力量,结果走中央集权与专制的老路,最后演成君主制度的复辟。不幸的是,倒袁之后,全国失去政治中心,大小军阀穷兵黩武,在一定地域内关起门来做土皇帝,实行专制统治。1912-1913年,中国第一次可以试行政党政治的机会丧失了,此中值得反省的事有二:第一,孙文的革命同盟会,在1912年转化为国民党,表示由革命政党回归到近代议会普通政党的运作,如顺势而为,与立宪派演变来的进步党竞争,中国政党政治或有实现之日,可惜中途夭折。国民党一旦重新转入革命党,连结了1920年代的一党建国、以党治国的思潮,两党政治短时间内在中国不复可期。主要困境一是“其时未至,其俗未成,其民不足以自治”之故。[7]一是早期先知先觉者,号召批判帝制、推翻专制王朝者多,讨论废集权、行民治之法者少,以为共和政府一经成立,民主政治乃水到渠成之事。事实上共和国体之下也有专制政治出现的可能。1912年4月,孙文辞卸临时大总统后,要致力于民生主义事业,正式认定民族、民权主义已因民国成立而达成,[8]初始实未料袁世凯对民主政治的巨大反扑。到了1920年代,同样的情形是孙文提出“建国大纲”、“五权宪法”而不及于施行细节,结果国民党以“革命政党”自居,国民政府实行“训政”,保育式的民主,只能在尝试中改正错误,民主学步显得特别辛苦。
  第二,1912、1913年,共和初建,试行欧美近代的民主制度,政党制度正是其中之一,是舶来品,国人了解深浅不一。民初政党繁多,品流参差,主要政党确有政治改革运动的历史渊源,但一旦要实行政党政治,便必须以国会议员选举为运作中心。一旦实行内阁制,总统权力受限,国会议员选举便需与内阁的组成挂钩。不幸的是,这些发展均不符袁世凯的品味,宋教仁之死,敲响了民初政党政治的丧钟。[9]近代有些知识分子期望中国政治发展是:“皇权变质而成向人民负责的中央政权,绅权变质而成民选的立法代表;官僚变质而成有效率的文官制度中的公务员,帮权变质而成功商业的公会和职业团体,而把整个政治机构安定在底层的同意权力的基础上。”[10]其中较可讨论的一个环节是“绅权”。中国传统的绅士是一个独特的社会集团,绅士是知识分子,拥有特定意识形态,是社会变化的主力,他们出而为仕,退而为绅,“官于朝,绅于乡”,是政治、社会和经济的管理阶层,支撑国家,又为国家所控制,“政治无为、绅权缓冲”,正是传统中国政治与社会相安之道。[11]到了19世纪末,亦即距今百年之前(1905),科举制废除,更象征中国遭逢巨变,绅士也必得跟着转型。绅士到那里去?绅士进城,绅权进入城市,“欲与民权,宜先兴绅权”[12],依晚清有识之士的规划,申明了“绅权”宜附丽于“民权”的时代意义,具体的说就是绅权如能靠议院来发挥,新知识分子多少取代了绅士的传统角色。[13]政治党派连结地方绅士进行政治运动,成了清末民初政党的活动路径。但直到民国三、四十年代,知识分子阶层都还难发挥应有的功能,政党何以无法吸收并透过知识阶层,填补传统社会绅士的原有角色,似乎是传统与现代之间,社会政治转型一个绝大的关键问题。[14]
  三、“党国”:具中国特色的政治体制
  从权力关系入手,国家乃由政治制度所代表的政治权力所呈现,具体的体现是立法、行政和司法三者的有机统一,亦即与广义的“政府”概念互通。政党是现代政治的主角,但不必成为政治制度的组成部分,只有作为政治制度实际操作者—执政党,才有实际的政治力量,这种政治力量也只能借助政治制度即“国家”,才能实现。故而党的权力与国家权力虽有部分重迭,但二者之间仍是相对独立的。[15]比较值得注意的是1920年代开始,中国受苏俄影响出现了排他性的执政党,党国合一,又逐步消融社会,形成长时期特殊的党国体制。[16]而后国、共两党走的正是“以党治国”、“以党代政”,程度不一的党国政治,这显然是走向民主政治的歧途,也是挑战。
  从近代中国政治发展历程看,1920年代国民党一党治国体系的建立,是辛亥革命从帝制走向共和之后的另一大政治转折,是对民初多党政治教训的总结,也与长期革命运动理论和经验息息相关。辛亥革命后,国民党政治活动的表现不能尽如人意,孙文让位袁世凯、二次革命及护法运动亦不能引人同情,都是明显例证,也是稍后国民党改组的背景。国民党的一党政治理论,可说发端于1905年同盟会组成之始,坚定于1914年中华革命党成立之际,成熟于1924年国民党改组之时,而确立于1928年国民政府训政体制的实行。依据孙文晚年的主张,国民党在获得全国政权之后,要通过先一党后多党制的方式,由训政向宪政过渡,1924年国民党改组,正式确立了党治国家的模式。于是,1928年北伐统一之后,国民党继承了孙文的遗训,奉行“以党治国”的政治观念。
  1920年代,中国政治寻求变化,从自由主义代议政治,走向政党操控的一党政治,[17]其中一个很重要的因素是来自十月革命后的苏联。“以俄为师”,直接的影响是政党由政见认同的议会党,变成意识形态认同的革命政党,也就是说国民党、共产党两党都不例外的成为宽严不一的列宁式政党。[18]1928年,当国民党跃升为政治舞台的主角,政府的存在是为执行党制定的政策时,“党国”时代便正式来临。
  国民政府作为一个党国,除了把党徽嵌入国徽,把党歌当作国歌的政治符号外,1928年开始的党国体制,有几个可注意的地方:首先,国民政府以党治国的基本原则,是一党专政,党在国上。这在“训政纲领”(1928年)和“训政时期约法”(1931年)中的具体呈现是:中国国民党是唯一合法政党,代替人民行使国家政权,中央政府由国民党中央产生,国民政府对国民党中央负责,国家重要事务由国民党中央决定、指导与监督,国家根本法及其它重要法律由国民党中央制订、修正和解释,归纳起来就是:国民政府法由党定,权由党来,行受党督。就制度面说,一切立法原则、施政大计,皆源于党内,成熟于中央政治会议,然后交国民政府执行。
  其次,在党政关系上,中央与地方有“以党统政”和“党政并行”的不同。中央党政关系指国民党中央与国民政府的关系。理论上,训政时期国民党总揽政权,为政纲、政策发源地,国民政府实行治权以执行政策。具体言之,即由国民党中央政治会议(1935年改为“中央政治委员会”简称“中政会”)对国民政府进行政治指导。1924年7月,孙文在世时成立的中政会,原类似俄共的中央政治局,作为中央执行委员会的下属机构,专负政治任务,后来与负责党务的中央常务委员会(中常会)、负责军事的军事委员会(军委会)鼎足而三,地位还不特别凸出明显。迨北伐统一告成,1928年8月国民党宣布实行训政始,到抗战前近十年的南京政府,为了打通党政关系,中政会由一般意义的政治指导机关跃升成为中央政治权力的源头,政府的施政得向党负责,但它又不属于政府机关。依照胡汉民的说法,“政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之决定权,为党与政府唯一之连锁。”[19]中政会的组织与权限前后虽有修正,但基本性质始终不变。概括的说,这时期中政会虽不直接发布命令,处理政务,但俨然有如准国家政权机构,拥有除司法审判之外的各种政府职能,如制订法律、决定大政方针、任命官吏、产生政府等,权力之大,近似“太上政府”。[20]但论诸实际,又不直接发布命令、处理政务,根本职能只有一个:通过中政会对国民政府的指导监督,把一切权力集中于党,党政合一,确保国民党一党之治的顺利进行。这样与俄共(布)政治局,显然又有相当的不同。[21]
  或谓国民政府在大陆统治之失败,出在党政结构呈现倒金字塔型,只重上层不重下层的问题上。这直接涉及到党国体制下的地方党政关系。依照孙文的想法,以党治国是以党义治国,故而在训政时期中央“党义领政”而非“党权凌政”的制度设计下,地方的党政关系是:地方政治由地方政府掌理,党治在地方只是间接又虚拟。这一想法也由胡汉民、蒋介石加以继承,显示的是整个党指导监督整个政府,而不是横断的以各级党部节节干涉、事事吹求的指导监督同级政府。[22]具体的作法是“党政分工”、“党政分治”,“政的工作是由党交给政府去做的;教的工作,领导人民、训练人民,是必须由党自己做的。政教分工而合成党治,事实上党部绝对不会同政府的事权冲突。”[23]事实未必尽然。1928年,国民党执政,地方党、政分治的制衡体制确定,8月11日,国民党二届五中全会通过“各级党部与同级政府关系临时办法案”规定:“凡各级党部对于同级政府之举措认为有不合时,得报告上级党部,由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时,亦得报告上级政府,转咨其上级党部处理。”这一规定使地方党部和地方政府两条系统独立并行,相互制约。另外,1926年省“组织法”规定:“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务。”1927年7月修正时,“省执行委员会”被删除。同年10月再修正时又删除“于中央执行委员会指导监督之下”,代之以“依中国国民党党义”。1930年又将“依中国国民党党义”改为“依国民政府建国大纲”。结果不仅省党部与省政府之间不存在隶属关系,就连国民党中央执行委员会也不能向地方政府发号施令,而必须透过中政会和国民政府实行间接指导。[24]理论上,党治最早受俄共的启发,后来又有法西斯的影响,但国民党人又雅不愿对“一党专政体制”全面接受,故接受“党治的政府”,否认“党政府”,标榜“民有、民治、民享”(of the People, by the People, for the people),否定了“党有、党治、党享”(of the Party, by the Party, for the Party),却实行“民有、党治、民享”(of the People, by the Party, for the people)[25]这种混杂着美式民主理想、俄式政治理念,具中国特色的党国体制。这样,在实际运作上,便不免与理想产生落差。
  从党政关系人事观察,中政会委员兼国民政府委员的人数比例如次:
  表一:中委会委员兼国民政府委员人数表(1928-1937)
  时间:国府委员;中政会委员兼具国府委员者/中政会委员总人数;中政会委员兼国府委员占国府委员数百分比

  1928年10月-1929年:17;16/17;94
  1929年3月-1930年11月:19;15/19;79
  1931年1月-1931年12月:42;31/40;74
  1932年1月-1935年10月:47;31/36;86
  1936年1月-1937年7月:41;14/29;34
  资料来源:王正华,〈南京时期国民政府的中央政制,1927-1937〉(台北:政治大学历史学系研究部博士论文,1997)。
  据表一显示,中政会委员兼国府委员人数在1935年之前,平均占国府委员总人数的三分之二以上,表示中央层次党政合一,以党领政,关系十分密切。但在地方情形截然不同,地方党委以不兼任地方行政职务为原则。以1934年各省市党政人事为例,二十五省市中,苏、皖、鄂、川、闽、豫、冀、晋、陕、青、津均无党委兼职,其它省市党委兼政府委员的比例亦低,而党政首长互相兼职的状况,多发生在中央权力难及的地方实力派控制区域,甚至党中央派赴地方的党务人员和党部频遭压迫,地方势力裂土为主,除了妥协之外,党在地方几难立足,更毋论发展。[26]中央与地方两相比较,从组织与权力看,是否正意味着“打江山能坐江山”与“打江山不能坐江山”之别,地方党、政自成系统,双轨并行,纠纷不断,党组织在地方少权力、无威望,不能生根,地位弱化。这又与俄共、中共党治,自上而下贯澈到底,党凌驾政府,党通过党员和组织对政治资源全面垄断,党委书记成为地方政治的主宰者,判然不同。严格的说,国民党的党国模式只见诸上层,没有深入下层。
  另外,战时党国体制有党、政、军一体化的走向。为了适应抗日战争的需要,中央以军事为中心的高度集权化,地方以党政联合强化党政军的一元化领导,成了战时体制的明显倾向。不论临时措施或制度调整,其时都有历史连续性的足迹可循。首先是蒋介石领袖地位的确立,是代表他作为孙文党总理之后的合法继承人。1938年4月1日,国民党临时全国代表大会依新修订的党章第五章,推定蒋为党的“总裁”,对国民党中执会决策,拥有最后决定权。蒋认为这将有助于抗战,在“日记”中说:
  为党国奋斗三十年,至今方得全党之认识,本党动摇已十有五年,至今方得稳定,其为不幸之幸乎。[27]
  在军权部分,抗战开始后,国民党中央即授予担任军事委员会委员长的蒋介石党政军指挥权。1937年8月12日,国防最高会议及党政联席会议决定以蒋为陆海空军总司令,以军委会为最高统帅部。1932年成立的军委会此时职权范围扩大,委员长的职权大幅增加,委员长侍从室划分三处,分掌军事乃至政治、党务、调查特务、地方政府等业务,有如国民政府中的小内阁,又俨然似清代的军机处。这是这时期国民政府被视为“军权”凌驾“党权”、“政权”,蒋介石被视为“军事独裁者”的原因。[28]1943年8月,国民政府主席林森逝世,9月国民党五届十一中全会修改“国民政府组织法”,把国家虚位元首改为实任的国家领袖,使继任国府主席的蒋介石正式成为国家元首、陆海空军大元帅,不仅拥有对政府五院最高行政长官实际任免权,且有对政府法律命令的公布生效权,但无国会的制约。此固非“因人设事”,但不免予人“法无定规、权从人转”的印象。
  其次,战时较引人注意的制度变更,是国防最高委员会取代了中政会的角色。国防最高委员会是由国防会议(1936年研议)、国防委员会(1937年3月)、国防最高会议(1937年8月)衍化来的。1939年1月,国民党五届五中全会决定改组国防最高会议为国防最高委员会,作为统一战时党政军之指挥,并代行中央政治会议之职权。从法理上说,国防最高委员会是战时党政军一元化的最高机构,统一指挥党中央所属各部会、国府五院及军委会所属各部会,且在内部设置中央设计局、党政工作考核委员会、国民精神总动员委员会以具体实施其指挥权,同时国防最高委员会还拥有最高立法权,几乎可称为“抗战的总司令部”。(参见附图一)但在实际运作上,因国府政出多门,机构迭床架屋,导致国防最高委员会,于权力不能达于党、军,于会议不能决定大计,于发令不能统御全局。在战时党国体制下,突显的只是蒋介石的“领袖集权”,而不及于“行政集权”。[29]从国家统治权力看,战时的党国体制,军委会是权力中枢,侍从室成为权力核心,蒋是核心的核心,控制战时体制的运转,形成如附图二之结构。此时期蒋的权力达到高峰,几成“万物之首”,[30]不过他自己也警惕到该如何克制、如何运用。[31]
  附图一:战时国民党中央组织系统图(1938年)
  附图二:战时党国体制最高权力结构图
  1938年4月1日,国民党临时全国代表大会讨论党政关系,定下了一个原则:中央采取以党统政的形态、省及特别市党部采取党政联系的形态;县采取党政融化,即融党于政的形态。[32]这个原则在中央“以党统政”没问题,在省市以下党政分离,取联系方法,党政似乎平分秋色。通常省主席兼省党部主委,有政府与省党部依例召开联席会议,共同参与省政,与战前省党部对省政府实行外部控制,事后监督,有所不同。但因战区司令长官集党政军大权于一身,战时状况下省主席重军政轻党务,也更易于造成党部成为同级政府的附庸,“党政联系”变成了“以军统党”、“以政统党”的局面,“党国”似乎到了省级便告止步。至于县级“融党于政”,语义模糊,可确定的是并非取消党的基层组织,具体的作法是由县党部及民众团体组成地方自治筹备会代县参议会,决定县政府施政大计。该自治会成立后,县级以下党组织均对外秘密,但得通过“党团”之指导与监督从政党员,实行党的政纲和政策。即希望以党渗政,达到党治的目的。真正实行起来,因为两套权力班子的人马,往往捍格不融,县长、书记长常明争暗斗,权力纠纷丛出不穷。地方党务“空”、“穷”、“散”、“弱”,党机器到基层运转不灵。1945年国民党六届大会时,秘书长吴铁城不得不承认,整个抗战时期地方党政关系“貌合神离”,党在政府中未能尽“发动机”的作用,政府在党中也未能扮演“工作机”的角色。[33]下层工作的不足,基层无组织,一直是国民党党国体制的重大弱点。
  1920年代获得政权的国民党,她们自视为“革命政党”,企图要重建中国为近代国家,采取革命的现代化方式,一方面要重塑“新国民”,推动文化与生活的“党化”,从教育、思想言论、出版、电影下手,“党义”的普及,成为由宣传到动员的手段;透过“革命道德”的宣扬,藉“新生活运动”与社会纪律化、军事化相连结。国民党无意把中国人变成俄国佬,但的确想把“散沙”拌成“混凝土”。[34]另一方面,党国体制从起始就不是国民党政治改造最后目标;立即实行英美式的政党政治,也不认为可行,但却是未曾放弃的中国政治远景。问题是过去几十年以欧美政党政治为体,以俄列宁式政党为用的国民党,在何时才能体用合一、转型成功。
  四、两个“党国”:何去何从?
  1. 稍纵即逝的转型契机
  国民党的党国体制推动的是一种“保育”政治,[35]以党建国、以党治国,目标是重建中国。列宁式政党的政治控制基本上是不可挑战的,但这并不是说光靠自己就能完成建国、治国的任务。自我的期许和外在的挑战,是政治转型的要件。从孙文开始,军政、训政、宪政建国程序三阶段论,表明国民党起始即未打算永久一党统治,孙文、蒋介石都宣示民主宪政是最终目标。不过要执政党拱手让出既得政权是不能想象的事,因此往政党政治之路,迂回曲折,亦属必然。“孙文中国”为党国模式起头,“蒋介石中国”着手实行党国政治,“毛泽东中国”则为中国缔造了一个名符其实的党国。
  1928-1945年,蒋介石主持下的国民政府,曾在党国体系下为民主政治打开一扇小窗。30年代国民党曾在召开国民大会、起草宪法上,下过功夫,可惜因战乱未能出胎;战前国民政府在经济、实业、交通及国防等方面,的确有相当程度的成就,一部分的原因是“借才于党外”,翁文灏、蒋廷黻、何廉等,不同立场、党派的人能在不同领域作出贡献,对党治的局限性有所突破,到了抗战时期更为显著。[36]权力的适度集中和指挥的统一,对于处于战争状态的国家和政权都属必要,抗战时期国民政府采取一元化的领导有其合理性,然如果能同时集思广益发展其民主的成分,厚植民治的基础,也是有其进步意义。七七抗日战争发生后,国民政府开放党禁,允许党外报刊的出版,勉强的民主比不民主好;1938年7月6日,战时中央“准民意机关”—国民参政会开议,到1947年撤消止,前后九年,历四届十三次大会,提出建议案2600余件。国民参政会只是一个咨询机关,但作为一个议政的讲坛,在一个党、一个主义、一个领袖的党国体制下,非国民党人可以批评时政、进行质询、提出议案、宣传政见,固然体现政党合作的一面,也提供了反国民党势力、反一党专制的斗争平台。在野的共产党人认其具有走向真正民主化初阶的价值,青年党人视之为战时民主宪政运动的摇篮,[37]可见有其可肯定的一面。同样的,在地方省市临时参议会、县参议会,均在1939年后陆续成立,可作为地方民意机构的雏型。县以下乡镇民代表会和保民大会,也有初步的规划和尝试,略具地方自治的型胎。[38]这些是与一般战时集权制度相撷抗的措施,虽只能称是有限度的民主化,但仍应视为中国近代党国体制逐步转型为民主政治的尝试。
  从实行西方式的政党政治言,1945-1949年是近代中国政治的另一次转折。战时中国不是只有军事活动,政治、社会、经济、文化都产生深刻的变迁。影响战后政治变化的因素至少有四:一、执政的国民党和国民政府,因为战争而精疲力尽,复元和走回正轨都非易事;二、原有在野的政治对抗力量(中共)由侏儒变成带武装的巨人,形成对执政者的重大挑战,而在走向宪政的同时,内战的烽火已随之燃起,且战且走,边制宪边戡乱的道路,十分崎岖;三、新社会力、政治力的集结(如民盟、第三势力、学生、知识分子),要求分享国家权力和资源,该如何应付,千头万绪;四、战时宪政参与运动的胃口被养大了,一党治国下的政治权力该如何重新分配、如何转型是另一重大考验。战后在表面上,由一党专政走向民主政治,是各党派的共同要求,但涉及权力实质的分配,就复杂得多。1945年,国共双十会谈,蒋介石、毛泽东对国民大会的召开,并未取得共识。1946年,由多党派召开的政治协商会议,取内阁制又偏离五权宪法精神的政治制度,非国民党所喜。同一年11月召开制宪国民大会,制订一个近于内阁制的宪法,准备行宪,但中共指称主其事的国民大会为“一党包办”的国大而加以杯葛,同时开始以武力争夺政权,此后的行动,在在显示她们对宪政已无兴趣。[39]这时期仍具革命政党性格的国民党,由训政走向宪政,实际上是执政者把权力基础由一党独裁换妆为民主形式而已。孙文所谓的“还政于民”,这时是政权让给选民,治权仍由国民党保持之意。这说明政党的性质如不改变,政治的转型便可能换汤不换药。1947年12月25日,中华民国宪法开始实行,次年3月召开行宪国民大会,选出蒋中正为总统,李宗仁为副总统。无论如何,这是对训政的超越,是实行民主政治的契机。然而国大同时又在4月18日通过“动员戡乱时期临时条款”,固有其现实情势的需要和苦衷,但在实质上解除了非常时期宪法对总统权力的限制,使行宪后的中华民国政府依然走上领袖独尊、一党独大的局面。也就是说“党”仍在宪法、国家之上,真正的政治民主转型又告落空。1949年,中共夺取政权,以无产阶级的党专政;中华民国政府则撤退来台,于是隔海对峙下的两个“党国”遂告形成。
2. 两个“党国”的走向
  1949年10月1日,中共建国,中华人民共和国在北京成立,10月8日,国民党主政的中华民国政府迁都台北。两党的共同历史经验是:他们都以俄为师,受苏联政治体制的影响,只是中共实行的是强势全面的党国体制,国民党实行的是弱势过渡性的党国体制。
  1921年7月,中国共产党在苏联扶植下成立,先与国民党合作下成长,然后与国民党争夺天下。1927年以后中共逐渐形成自己的势力范围,建立自己的武装与政权,至少在1930年代的江西时期,他们在农村已学得国家与社会一体化,党一元化的领导体制;到40年代延安时期,更能深刻运用了以党领政、以党领军、以党领群的列宁主义党一元化领导技巧与原则。[40]也就是说,1950年代之后毛泽东的党国体制,是建立在过去政治经验的基础上。
  有人说国、共两党好像“难兄难弟”,指的是政治体制都袭取苏联经验。50年代之前,国民党一党独裁、一元化的政治体系、意识形态控制、军特警的运用、国家控制下的经济,政治与日常生活的党化与军事化,与50年代之后中共的政治走向,初无二致。50年代,中共“一边倒”,尊苏联为“老大哥”,声称“苏联的今天就是我们的明天”,[41]对苏联政治模式固有全盘照搬,也有创新和超越。1950年以后储安平称中共“党天下”,其实由来有自。第一、毛泽东树立至高无上的权威,他是中国的列宁、史大林,也像中国历代的开国皇帝。[42]他是念通了中国古书的读书人,懂军事、有权谋,能把马列主义中国化,进而形成一套“毛泽东思想”,成为中共的意识形态。毛泽东思想实即为马列主义的中国化,实际上是儒家化和农民化。儒家化实现了由知识中心向道德中心之转化及破除反传统心态;农民化则是在儒家化的同时,把农民视为无产者,把农民战争经验和农民文化系统纳入马列主义中。这样适合国情,又能打动几亿农民心头的新意识形态就成了“新中国”社会的基础。实则毛泽东在1935年遵义会议中取得共党最高权力,1938年斗垮国际派王明(陈绍禹)之后,已被共产党人和边区民众推为“人民大救星”的“圣王”。他重写党史,奠定正统地位;1943年复取得党、政、军的最后决定权,毛思想定于一尊,1945年列入党章。同时,毛个人崇拜形成,权位再无人能挑战。他在1976年去世之前,倡导不断革命论,以群众路线巩固党组织和地位(包括文化大革命),以群众运动打倒敌人,替走向社会主义为目标的人民共和国,缔造了长期不易消失的党国体制。第二、中共党国的组织形态呈金字塔型。在一个政党(共产党)、一个领袖(毛泽东)、一个主义(马列主义+毛思想)下,建立了一个国民党所难予企及的社会基层:下层党员分布在社会底层,原则上每一乡里、工厂、机关均有党组织作为党的细胞。为了党国的一元化,各级党委书记掌握法律审批和人事黜陟权,得以控制其它成员。[43]运用政治运动和党组织及“党团”纪律,充分控制党外组织与人事,亦即单位党委往往可以控制全单位与个人的生活数据与思想活动。而各级行政组织、军事、政权均掌握在同级党委书记的领导手中,大有“以党代政”的意味。1950年代城市开始实行单位制,每个人均隶属于一个“单位”。“单位”取代了传统家族和社会组织,成为强而有力的党和国家的代理者,是整个党国政策的最终落实者,又是整个政治体系的支撑者和资源的最后分配者,党控制人在单位间的流动,国家因此充分控制了个人,于是党国体制下的“鸟笼社会”、“单位中国”于焉形成。[44]。第三、党在国之上,党指挥枪,这是1940年代中共党组织学习列宁式政党确立下来的原则。中共建国后,党一元化领导扩及全国,毛泽东以党主席身份出任最高民意、行政、军事机构的负责人,更透过机构背后的党组织,操控国家机器运作。在中央,毛又从史大林的俄国引入立法、行政、司法和军事合一的政府体制,并实行党组制度、党管人事制度、党内关于逮捕、审判的审批权及国家计划委员会制度,充分确立党一元化领导体制。中央与地方关系上,毛透过早在30年代即已实行的肃反、整风、审干等整党技巧,建立基层结构;以意识形态控制思想,削弱地方财政,更不允许地方凌驾中央;从制服1954年的高岗、饶漱石叛党事件,到1966年的文化大革命,透过阶级斗争、利用政治(群众)运动清理分离势力,以整风改造干部,永远保持党国体制一元化的有效运作。国、共两党比较之下,那么只学取列宁式政党半套组党方式的国民党,[45]不论在党一元化体制的力道、党意识形态的魅力、党基层组织的规模与稳固性,或领导者的权力与神圣性,在政治的运作中均显现其弱势党国体制的一面。这可能是1949年国、共两党角力胜负的关键因素之一,也可能是1980年代在台湾的中华民国政府能顺利走上政党政治的一个重要背景。
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吉林市户外装潢牌匾管理办法

吉林省吉林市人民政府


吉林市户外装潢牌匾管理办法
吉林市人民政府



第一条 为加强户外装潢牌匾的管理,保持市容市貌整洁美观,根据国家和省的有关规定,结合我市实际,制定本办法。
第二条 凡在本市城市规划区内,因经营活动需进行户外装潢、设置牌匾的单位和个人,都必须遵守本办法。
第三条 市城建管理部门主管全市的户外装潢、牌匾设置工作,日常管理工作由各级城建管理部门按分工负责。
工商、房产等部门要按各自职责范围,密切配合,做好户处装潢、牌匾的管理工作。
第四条 在本市重点街路设置牌匾的,由市城建管理部门审批。其他街路的由所在地城建管理部门审批,报市城建管理部门备案。
第五条 凡需设置牌匾的,必须持牌匾设计图纸、悬挂位置图与牌匾承做单位签定的合同书和营业执照,向城建管理部门提出书面申请,经城建管理部门审查批准后,方可设置。
第六条 牌匾的设计、制作与悬挂必须符合下列要求。
(一)样式和规格,要和用户的门面,建筑物及周围环境相协调,比例适度。
(二)匾面要美观、大方、色彩要简洁、清晰、明快。
(三)可用楷书、隶书、行书或美术体。书写要规范、准确。使用汉语拼章和外文时,应将汉字放在主要部位。
(四)重点街路牌匾的制作材料应使用高档室外装饰材料。
(五)制作工艺要精细,符合设计要求。
(六)悬挂要端正,要一门一匾,不得悬挂和摆放各类旗幌。
第七条 需进行户外装潢的,须持装潢设计和承装制作单位签定的合同书向市城建管理部门申请,经批准后方可施工。
住房改建营业用房的,还须持房屋产权部门同意改建的手续。
第八条 户外装潢和装饰的造型,要与周围环境相协调。不得占用人行道,不得影响交通。
第九条 经批准的户外装潢和牌匾不得擅自改变结构、造型、色彩、文字、设置的方式和位置,不得涂改。确需改变的须经批准部门同意。
第十条 户外装潢和牌匾要保持整洁、美观、字迹完整。不得破损、歪斜、脱漆、掉字。
第十一条 从事美工、装潢的,不得承装、制作未经批准的装潢牌匾。
第十二条 有户外装潢和悬挂牌匾的单位和个人,要接受市、区城建管理部门定期或不定期的检查。
第十三条 对违反本办法的,由市、区城建管理部门或会同有关部门按下列规定,予以处罚。构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(一)违反第五条规定,未经批准设置牌匾的,除摘掉其牌匾、责令补办手续外,并处以二十元至五十元的罚款,
(二)违反第六条、第十条规定,牌匾的设计,制作、悬挂达不到要求以及装潢和牌匾破损、歪斜、脱漆、掉字的,除责令其限期达到要求或摘除牌匾外,并处以二十元至五十元罚款。
(三)违反第七条、第九条、第十一条规定,户外装潢未经批准,擅自改变结构、造型、色彩、文字的除责令其补办手续、维修、粉刷或摘除牌匾外,并可处以一百元至五百元的罚款。
(四)违反第八条规定,户外装潢占用人行道,影响交通的,按占道的有关规定予以处罚。
第十四条 城建管理人员,要模范遵守本办法。对不履行职责、滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的,由其行政主管部门视其情节,给予行政经济处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第十五条 对围攻、谩骂、殴打工作人员,妨碍执行公务的,由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定进行处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第十六条 本办法所称重点街路是指:吉林大街、中兴街、江南大街、重庆街、天津街、珲春街、船营街、顺城街、汉阳街、湘潭街、河南街、福绥街、北京路、松江路、中康路、遵义东路、上海路、长春路、越山路、桃源路、武汉路。
第十七条 本办法由市城建管理部门组织实施。
第十八条 本办法自一九九一年六月一日起施行



1991年4月28日
公司解散和清算的法律理论及律师实务



注:
1、本文作者唐青林,中国人民大学法学硕士,北京中伦金通律师事务所律师,主攻公司法。擅长办理公司法律业务,包括公司设立;公司并购重组;公司合并、分立;公司股权变更、分割;公司股权诉讼;股东权益保护等。联系方式:lawyer3721@163.com,13366687472(北京)。
2、本文摘自《新公司法理论与律师实务》(项先权博士主编,国家知识产权局知识产权出版社,2006年出版)。

这次公司法修订,不仅使其本身的法律内容更加丰富,法律体系更加清晰,而且进一步理清了公司法与相关部门法的关系,如剔除了公司法中的证券法规范,使二者的调整范围更加清晰明了。本章也是一个例子,旧法中本章名为“公司破产、解散和清算”,新法修订去掉“破产”,并将旧法第一百八十九条关于破产的规定删去,另增加一条与破产法律衔接。这是因为破产是公司解散后的一种结果,故不必单独表述,而是在具备新法第一百八十八条规定的条件时才宣告破产,这样不仅表述更加科学,而且我国统一的破产法目前正在制定过程中,这一事项本不属于公司法的调整范围,因此在统一破产法中对其进行规定应当更符合逻辑。
公司的解散
一、公司解散的概念、特征和分类
公司解散,是指已经成立的公司,因公司章程或者法定事由出现而停止公司的经营活动,并开始公司的清算,使公司法人资格消灭的行为。公司解散是由一系列法律程序和法律行为构成的时间过程。首先,公司解散需要履行一系列的法律程序和完成一系列的法律行为,如依法进行清算,了结债权债务等,这些行为由于涉及到众多相关主体的切身利益,必须严格依法进行。其次,公司解散是一个时间过程。公司解散之后仍存续一段时间,其法人资格并不立即消灭,而需要进入清算程序了结公司既有的法律关系。清算中的公司在清算目的范围内视为依然存续,但这时的公司行为能力受到限制,只能进行与清算有关的活动,不得开展与清算无关的经营活动。直到清算程序终了时公司法人资格方才消灭。
公司解散具有以下几个特点:第一,公司解散是针对已经依法成立的公司而言的。没有依法成立的公司或者设立失败,设立无效的公司是不存在解散之说的,这是公司解散制度的题中应有之意。第二,公司解散系公司法人资格终止的前奏和原因,但公司解散并不意味着法人资格当然消灭。对于清算中的公司而言,其法人资格依然存续,但其权利能力和行为能力大大缩减,其业务范围被严格局限于对解散的公司的债权债务的清理、处理与清算有关的公司未了结的业务及剩余财产的处置等以清算为目的的民事行为,不得再开展新的商业活动,公司在清算阶段进行的经营活动一律无效。第三,公司解散必须依法进行清算。在有限责任公司和股份有限责任公司中,公司的财产就是对公司债权人唯一的担保,所以除因合并、分立的事由解散时不需清算外,公司出现其他类型的解散事由后,为保护债权人利益,应当立即组成清算组织进行清算。未依法清算的,债权人可以请求人民法院裁决清算义务人进行清算,或者请求人民法院指定有关人员组成清算组织进行清算。清算必须严格依照法律规定的程序进行。
公司解散按照不同的标准可作不同的分类,常见的有如下两种类型:
第一,依据是否需要经过清算程序,可把公司的解散区分为必须清算的解散和无须清算的解散。对于非因合并、分立解散的,为了债权人利益的保护,法律强调公司终止必须以清算完毕为必要,即出现解散事由后,必须依法进入清算程序进行清算,了结既有法律关系。而对公司因合并、分立解散的,因其全部的权利和义务均由合并存续方或新设方,以及分立后的各个公司所概括性地承继,故不再以清算为公司终止的必要条件。即公司因合并、分立解散的,公司自合并、分立事实发生并办理注销登记而终止。
第二,依据解散是否基于公司出资者自己的意志,可将公司的解散分为主动解散(亦称自愿解散)和被动解散(亦称强制解散)两种。自愿解散系基于公司出资者的意志自愿终止公司活动或者消灭公司法人人格的情形。强制解散是指由于某种情况的出现,主管机关或人民法院命令公司解散的情形。
二、公司解散的原因和效力
我国公司法第一百八十一条、第一百八十二条和第一百八十三条用三个条文对公司解散的情形进行了规定。第一百八十一条规定:“公司因下列原因解散:(一)公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现;(二)股东会或者股东大会决议解散;(三)因公司合并或者分立需要解散;(四)依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销;(五)人民法院依照本法第一百八十三条的规定予以解散。”学理上一般把前三种情形称作是自愿解散的原因,把后两种情形视为是强制解散的原因。
对于上述第一种情形,即因公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现而导致公司解散的,根据第一百八十二条的规定,公司可以通过特别表决程序(即有限责任公司须经持有三分之二以上表决权的股东通过,股份有限公司须经出席股东大会会议的股东所持表决权的三分之二以上通过)修改章程而存续。此时,对于对股东会该项决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权。自股东会会议决议通过之日起六十日内,股东与公司不能达成股权收购协议的,股东可以自股东会会议决议通过之日起九十日内向人民法院提起诉讼。此即新公司法第七十五条规定的关于“异议股东的股份收买请求权”,只是此种情形下这一权利的适用仅仅存在于有限责任公司。股份有限公司的股东仅在公司合并、分立的情况下才有股份回购请求权,在前述第一种情形下不得主张该权利。
上述第五项规定的情形是公司法修改之后新增的,即关于司法强制解散的情形。根据第一百八十三条的规定:“公司经营管理发生严重困难,继续存续会使股东利益受到重大损失,通过其他途径不能解决的,持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东,可以请求人民法院解散公司”。目前有的公司经营严重困难,财务状况恶化,虽未达到破产界限,但继续维持会使股东利益受到更大损失;而因股东之间分歧严重,导致公司机构因对方的拒绝而无法有效召集,或者即使能够召集会议也因任何一方的提议都不被对方接受和认可、致使任何议案都无法表决通过而使公司运作陷入瘫痪,处于僵局状态。另外,实践中常见的大股东利用其持股优势地位损害中小股东利益,而中小股东既无力制约,又没有其它方式维护自身权益的情形也迫切需要改变。因此,新公司法在研究借鉴其他国家的立法例,规定公司解散在正常情况下应由公司自行决定的同时,又规定在特殊情况下,通过其他途径不能解决的,法院可以依股东的申请解散公司,从而认可了司法强制解散的情形,与上述第一百八十一条第四项规定的行政强制解散相衔接,不仅更符合逻辑,而且对于保护中小股东利益,及时地化解矛盾解决纠纷也十分有利。
根据第一百八十三条的规定,提起司法解散之诉需要具备一定条件。这是因为通过司法强制手段解散公司可能会造成一定的负面社会影响,也有被滥用而影响其它股东利益的可能,因此应慎重适用。从该条规定可以看出,主张司法强制解散需要具备三个方面的条件:其一,经营管理发生严重困难,继续存续会使股东利益受到重大损失。至于如何认定经营管理发生严重困难尚需依赖司法解释的规定。有学者认为,经营管理发生严重困难应理解为包含经营困难和管理困难两种情况,包括公司经营不善又无法通过调整经营管理人员而得以改善,或者股东之间利益对立严重或合作情感伤害矛盾无法调和,或者大股东滥用公司控制权对公司和其他股东利益造成损害等情形。其二,通过其他途径不能解决。公司的经营管理出现严重困难,是公司内部的事情,应当先由公司内部解决。如果通过自力救济、行政管理、仲裁等手段能够解决公司经营管理过程中出现的严重困难问题,公司无须解散。因此一般认为,其他途径应该包括先行和解、提出撤销股东会或股东大会决议、董事会决议之诉、对大股东或董事提出侵权之诉等。但这是否构成股东提起解散公司请求的法定前置程序,也需依赖司法解释的规定。其三,持有全部股东表决权百分之十以上的股东方有请求权。如果公司经营管理出现困难,任何股东在此时都可以申请公司解散,将使公司的经营处于不稳定之中,不利于公司的发展和许多相关利益主体的利益。为了避免出现这种情况,法律规定只有持有全部股东表决权百分之十以上的股东方有请求权。上述股东提出解散公司,应当向有管辖权的人民法院提出。
除因合并或分立事由者外,公司解散的最直接效力就是公司应进入清算程序,这种清算称为解散清算,不同于破产清算。在清算期间内,公司的法人资格视为存续,但其权利能力仅限于清算范围内,具体由清算组处理公司未了结的业务。

注:
1、本文作者唐青林,中国人民大学法学硕士,北京中伦金通律师事务所律师,主攻公司法。擅长办理公司法律业务,包括公司设立;公司并购重组;公司合并、分立;公司股权变更、分割;公司股权诉讼;股东权益保护等。联系方式:lawyer3721@163.com,13366687472(北京)。
2、本文摘自《新公司法理论与律师实务》(项先权博士主编,国家知识产权局知识产权出版社,2006年出版)。



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