广西壮族自治区人民代表大会代表议案工作规则

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目前，我国公司有限责任的特点决定滥用公司人格现象在社会生活中普遍存在，其典型特征是利用公司人格表面的合法性规避法律、逃避债务，在主观上是故意或恶意的，客观上损害了社会公共利益，造成了公司财产关系混乱、产权不清、损害了第三人合法权益。由于法律对滥用公司人格法律责任由谁承担、承担责任范围、承担责任方式等规定不明确，惩罚不力，导致滥用公司人格现象屡禁不止，下面笔者对滥用公司人格行为原因作简要分析，对法律责任承担谈谈看法。
一、滥用公司人格行为的几种表现
滥用公司人格行为在实践中的表现千变万化的、多种多样，具体主要在以下几个方面：
1、实质上的一人公司。一人公司有广义和狭义之分，广义的一人公司仅指股东为一人，全部资本由一人拥有的公司，即形式上的一人公司。广义的一人公司不仅包括形式上的一人公司，也包括实质上的一人公司。实质上的一人公司即公司真正股东仅为一人，其余股东仅为挂名股东，一般表现为家族式公司。现代法学理论认为，公司的特征为营利性、社团性、法人性，所以世界各国立法一般是禁止一人公司的。我国《公司法》规定有限责任公司应由2个以上50个以下股东共同出资设立，股份有限公司发起人应为五人以上，因此，我国立法也是禁止一人公司的。现实生活中基本不存在形式上的一人公司，但实质上的一人公司屡见不鲜,有的夫妻两人或一家三口便设立一个有限责任公司；有的一人投资，全部资本由一人拥有、一人管理，便设立一有限责任公司，其余股东仅为持有最低股份的挂名股东。笔者在这里要强调的是，这里指的一人公司并不包括我国现有的国有独资公司，虽然国有独资公司也是一人公司，但因国有独资公司投资主体的特殊性，决定了它与传统的一人公司有本质区别，因此，国有独资公司是有限责任公司的一种例外。
2、公司空壳化。公司是法人的一种特殊形态，空壳化公司不具备我国《民法通则》规定的法人所应具备的四个条件。一般空壳化公司不是公司设立时就存在的，有的是因为公司经营管理不善造成的，有的是由于法人代表与公司之间存在着支配关系、法定代表人强行将财产转移至自己控制的另一公司的名下造成的，也不排除有的公司从成立之时就是一种“皮包公司”。空壳化公司一般有下列几种表现：（1）公司没有自己拥有的财产；（2）公司财产没有维持完整的公司财产记录；（3）公司没有固定办公场所；（4）公司与股东之间或公司与其他公司之间没有实质区分的人格。有的公司一套班子几块牌子，公司之间及公司与个人之间的产权不清晰，在客观上给第三人造成错觉。当债权人向其中一个债务人主张债权时，其财产可以随意转化为另一公司的财产，从而达到对抗债权人债权的目的。
3、“挂靠关系”公司。一般挂靠公司的分支机构，其投资者、操纵者、控制者实为个体或合伙，挂靠在有限责任公司或其分支机构名下，大多签有挂靠协议，挂靠者向公司交纳管理费，公司对“挂靠者”经营状况、债权债务等情况不闻不问，“挂靠者”的目的是规避法律，逃税、逃避债务，不承担有限责任；公司则是受利益趋动而为之。实践中“挂靠关系”公司又分“公开挂靠”和“秘密挂靠”。“公开挂靠”是指挂靠者与公司签有挂靠协议，挂靠者向公司交纳管理费，挂靠者对外以自己名义开展经营活动，享受权利、承担义务，公司以挂靠者之间财产关系明确，公司对挂靠者的债务不承担责任。“秘密挂靠”是指挂靠者与公司秘密签有挂靠协议，挂靠者向公司交纳管理费，挂靠者以公司名义对外经营。
二、滥用公司人格现象产生的原因
1、法律规定不完善。我国法律对实质上的一人公司很难找到法律明文的禁止性规定，工商登记部门对实质上的一人公司的登记把关不严，缺乏行政监督。只有公司被控制者利用，进行了规避法律或者逃避债务，从而损害了债务人合法权益，且在有关当事人提出公司人格否认主张时，法院才从保护社会公平、正义及维护法律尊严的角度，对公司人格进行审查。所以现实生活中存在着大量的实质性一人公司。对于“空壳化公司”，虽然我国《民法通则》明确规定了法人应具备的条件，但对公司成立以后产生的空壳化现象还是缺乏行之有效的监督和制裁，无论是工商登记机关，还是法院，都未建立系统的公司人格否认制度，使空壳化公司得于利用公司形态规避法律、逃避债务。对“挂靠关系公司”，国家工商行政管理机关曾多次发出通知，坚决取缔“挂靠关系公司”，但挂靠公司还是屡禁不止。这是因为法律对“挂靠关系公司”的操纵者、组织者惩罚不严，使他们有利可图，甚至有的公司根本不存在挂靠关系，公司的操纵者、组织者为逃避债务，恶意串通，把公司财产说成是“挂靠者”的财产，规避法律制裁，发不义之财。
2、公司管理不规范。从滥用公司人格现象分析，滥用有限责任公司人格的情况较多，而滥用股份有限公司人格的情况几乎没有。我国现处于社会主义初级阶段，公司对我国现阶段的经济发展起到了举足轻重的作用，但公司的作用并不是自发地体现出来的，它需要相应的社会环境、法制环境、经济基础和文化氛围②。目前因有限责任公司设立程序简便易行、组织机构简单灵活，使一些不法分子有机可趁。他们利用公司有限责任的特点，蓄意制造“皮包公司”、“挂靠公司”、“实质性一人公司”等等。有限责任公司是我国公司的主要形式，但当公司缺乏法律制约，无规则运作的时候，公司给社会带来的将是混乱。相对而言，股份有限公司设立时程序复杂，组织机构健全，设有董事会、监事会，管理较严，基本杜绝了他人滥用股份有限公司人格权的机会。
三、滥用公司独立人格行为的法律责任承担
滥用公司独立人格的行为如何承担法律责任，不是一项简单的工作，涉及到方方面面的问题：既涉及党的政策，又涉及现行法律法规的修订完善；既涉及人民法院与工商登记机关的协调配合；又涉人民法院内部审判业务庭与执行机构之间的权限分工。滥用公司人格行为承担责任的方式，笔者认为有三种：一是承担无限连带责任；二是承担连带责任；三是承担有限责任。针对目前存在的滥用公司独立人格的行为，主要应从以下几个方面着手，以便明确滥用公司人格行为的法律责任。
1、在诉讼程序和执行程序中建立公司人格否认制度，其宗旨在于将商业风险合理地分配于其他当事人之间。笔者认为工商登记部门，人民法院审判业务庭、执行庭均可行使公司独立人格否认权，只是其行使的条件有所不同。在诉讼程序和执行程序中建立公司人格否认制度，可以有效地遏制利用公司形态规避法律、逃避债务等滥用公司独立人格的行为。我国自《民法通则》确立法人制度开始，公司人格否认制度的基本理论就已经确立，不具备《民法通则》规定的法人成立四个条件的就可以对其法人人格进行否认，公司只不过是法人的一种形态，也不例外。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》中规定，法院在强制执行过程中，在一定条件下，可以直接追究负有出资义务的主管部门在出资范围内的民事责任，这些规定实际突破了公司独立人格的一般原则。最高人民法院1994年《关于企业开办企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复》第三条规定：“人民法院在审理案件中，对虽领取的《企业法人营业执照》，但实际上并不具备企业法人资格的企业法人，工商行政管理部门可以吊销其《企业法人营业执照》；工商行政管理部门不予吊销的，人民法院对企业法人资格不予认定”。这实际上就是公司人格否认制度在我国的最初形态。我们现在需要做的工作就是要素建立系统、完整可行的公司人格否认制度，对公司人格否认的原则、程序及滥用公司人格行为的举证责任如何分配、由谁行使公司人格否认权等都要有具体规定。具体程序涉及人民法院与工商登记机关的协调配合，可由最高人民法院和国家工商行政管理局联合发文通知。
2、明确滥用公司人格行为的法律责任，并严格加以制裁。首先要明确责任范围及责任方式。对滥用公司人格行为的责任范围、责任方式如何界定，有两种观点：一种观点是将公司背后的控制者或者操作者与公司视为一体，要求公司背后的控制者或者操作者对公司的全部债务承担连带责任；另一种观点是按查明的事实，明确由公司或其控制者、操作者承担责任。笔者认为应根据具体情况确认滥用者的责任，不能一概而论。应严格考察被否认人格的公司与其控制者、利用者的实质关系，认真地把握否认公司人格的要件。
（1）将控制者或者操作者与公司视为一体，使之共同承担无限连带责任。这种情况一般适用于实质性的一人公司和秘密“挂靠关系”公司。对于一人公司，其性质实际为个体或者合伙，对此种情况应通过工商登记部门、法院诉讼程序或执行程序，先否认一人公司的人格，再让一人公司的开办者、投资者或操纵者承担无限连带责任。这种观点表面看起来很极端，好向简单地将公司背后的控制者或者操作者与公司视为一体，要求公司背后的控制者或者操作者对公司的全部债务承担责任不公平、不合理。但要看到实质性的一人公司实为合伙或个体，且主观上有规避法律的意图，这样处理，符合民法通则的有关规定，也正是公平、合理在此的体现。对于秘密挂靠公司，因挂靠者是以公司名义对外开展经营，对公司的债务，挂靠者和公司应承担连带责任。笔者就遇到这样一个案例：人民法院在执行某公司的财产时，某公司称此财产是挂靠者的财产，不能执行。三天后拿出挂靠协议，而挂靠者对外经营都以公司的名义进行，法院无法判断此财产是否真属于挂靠者的财产，也无法排除该公司与他人恶意串通逃避债务的情形。法律规定不明确。笔者认为挂靠本身就是一种违法行为，它给人们造成了一种应由公司承担责任的错觉,具有欺骗性质，不应受到法律保护。应该由挂靠者和操纵者对公司的债务承担连带责任。如果挂靠者确实为公司承担了债务，应属另一法律关系，挂靠者和公司的财产争议可另案处理。对“公开挂靠公司”，因挂靠者与公司财产关系明确，挂靠者是以自己名义对外经营，对此种情况，挂靠者不应对公司的债务承担责任，但公司应在所收取的管理费的范围内承担责任；对于公开挂靠公司也应通过公司人格否认制度予以清除。
（2）对于空壳化公司中一套班子几块牌子情况，如果公司之间或公司与个人之间的财产权不清晰，公司财产没有维持完整的财产记录，经查证落实后，任何一个公司对所挂牌的所有公司的债务应该承担连带责任。对公司没有固定办公场所、没有财产、没有固定人员的空壳化公司，工商登记部门和法院均可责令其主管部门（没有主管部门的责令公司负责人）对公司债权债务进行清理后，通过公司人格否认制度予以清除，再通过审计部门审计后，追究相关人的法律责任。
（3）将控制者或者操作者作为特定法律关系中的当事人，在特定范围内承担有限责任。这种情况一般适用于“公开挂靠公司”。对“公开挂靠公司”，因挂靠者与公司财产关系明确，挂靠者是以自己名义对外经营，对此种情况，挂靠者不应对公司的债务承担责任，但公司应在所收取的管理费的范围内对外承担责任，对于公开挂靠公司也应通过公司人格否认制度予以清除。
笔者以上对滥用公司独立人格行为的法律责任承担及承担责承任方式、范围作了间要分析，笔者认为对于滥用公司人格的行为，除了依照民法通则等相关法律规定追究有关人员的民事责任外，还应对实施转移财产、逃避债务的行为人追究行政责任；情节严重的，还应追究其刑事责任。

作者简介：
　 向建军， 宜昌市西陵区人民法院行政庭庭长。
　　　章富翠，宜昌市西陵区人民法院行政审判庭副庭长。
　　　联系电话：0717-6736940 18972005929
辽宁省本溪市人民政府


本溪市人民政府令第55号


　　《本溪市土地开发复垦办法》，业经本溪市人民政府第１５１次常务会议讨论通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　 本溪市土地开发复垦办法
　　　　　　　　　　　　（１９９８年３月３０日）

第一章　总则





　　第一条　为合理开发利用土地资源，保持耕地面积相对平衡稳定，根据土地管理有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。


　　第二条　凡在本市行政区域内进行土地开发复垦的，适用本办法。


　　第三条　市、自治县（区）土地管理部门是土地开发复垦的行政主管部门。
　　各级计划、农业、财政、水利、林业等有关部门应配合土地管理部门做好土地开发复垦工作。


　　第四条　政府鼓励单位和个人投资开发复垦土地。对新开发复垦的农业用地，参照国有土地逐步实行有偿有限期使用制度。

第二章　土地开发复垦规划





　　第五条　土地开发复垦计划应纳入本地区国民经济计划。


　　第六条　市土地规划管理部门负责组织编制全市土地开发复垦规划和年度计划，报市政府批准后实施。
　　各自治县（区）人民政府根据全市土地开发复垦规划，负责组织编制和实施本地区土地开发复垦规划和年度计划。
　　土地开发复垦规划应与城市总体规划、村镇建设规划、农业发展规划、江河流域综合治理规划、水土保持规划相协调。


　　第七条　开发复垦耕地１公顷（含１公顷）以上，其它土地２公顷以上，由市土地规划管理部门审批；开发复垦耕地１公顷以下，其它土地２公顷以下，由自治县（区）土地管理部门审批，报市土地规划管理部门备案；超过市批准权限的，经市土地规划管理部门审查，按国家规定上报审批。

第三章　土地开发





　　第八条　土地开发是指对非耕地采取工程或其他措施使其变为耕地的行为。


　　第九条　土地开发应遵循下列原则：
　　（一）因地制宜、合理开发；
　　（二）保护和改善自然环境，保持生态系统良性循环；
　　（三）综合开发，合理调整产业结构；
　　（四）同防治土地沙化、盐渍化和水土流失相结合。


　　第十条　土地开发由市或县区土地管理部门统一选址、签订开发协议、组织开发验收、进行土地变更归档。
　　土地开发按下列程序进行：
　　（一）开发耕地者向所在地自治县（区）土地管理部门提交土地开发申请书；
　　（二）土地管理部门组织进行开发造地的选址、可行性论证；
　　（三）土地管理部门与开发耕地者签订土地开发合同；
　　（四）开发耕地者编制工程预算、绘制土地开发平面图、组织施工；
　　（五）土地开发工程完工后，土地管理部门组织农业、财政等有关部门进行开发验收；
　　（六）验收合格后，土地管理部门依法进行土地登记或变更登记，颁发《土地使用证》。
　　已取得开发治理“四荒”使用权后，将“四荒”开发为耕地的，经水利、土地部门验收，依据有关规定办理土地使用权变更登记手续。


　　第十一条　有下列情形的，不予批准土地开发：
　　（一）在２５度以上坡度的荒山上开发耕地项目；
　　（二）污染环境的开发项目；
　　（三）影响防洪的围滩造地项目。

第四章　土地复垦





　　第十二条　土地复垦是指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占以及自然灾害等破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。
　　土地复垦包括下列情况：
　　（一）因采矿、挖沙、取土、烧制砖瓦等对地表直接挖损活动，破坏了原来地形地貌的土地；
　　（二）因地下开采引起地表沉陷的土地；
　　（三）因采矿、冶炼、发电等工矿企业生产排放的废物堆积压占的土地；
　　（四）工业排污造成土壤污染的土地；
　　（五）洪水、泥石流、地震等自然灾害造成破坏的土地。


　　第十三条　对在生产建设过程中造成破坏的土地，实行谁破坏谁复垦的原则。


　　第十四条　有土地复垦任务的企业，应把土地复垦指标纳入生产建设计划，承担土地复垦任务。


　　第十五条　有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应包括土地复垦的内容，设计文件应当有土地复垦的规定；工艺设计应兼顾土地复垦的要求。建设单位应制定土地复垦具体措施，缴纳土地复垦押金。


　　第十六条　在生产建设过程中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可由其他有条件的单位和个人承包复垦，并以合同形式确定承包、发包双方的权利和义务。


　　第十七条　复垦土地的程序按照本办法第十条的规定执行。


　　第十八条　复垦后的土地达到复垦标准，并经土地管理部门会同行业管理部门验收合格后，方可交付使用，同时返回复垦押金；验收不合格，责令复垦单位或个人继续整治，也可用复垦押金雇用其他单位或个人整治。


　　第十九条　有复垦任务而不进行复垦的单位，土地管理部门不再批准新的建设用地。

第五章　资金及使用





　　第二十条　土地开发复垦资金是指从非农业建设用地收取的专款用于开发复垦耕地的资金。
　　土地开发复垦资金主要来源：
　　（一）非农业建设用地收取的新菜田开发建设基金；
　　（二）耕地占用税；
　　（三）基本农田保护费；
　　（四）耕地复垦费；
　　（五）土地使用权出让金中应提取的部分；
　　（六）从征地收费中收取的农业发展基金；
　　（七）农业、林业、水利等部门的政策性投入。


　　第二十一条　各级土地管理部门根据年度土地开发复垦计划指标提出年度土地开发复垦资金使用计划，经同级财政部门审核后，统一安排使用。


　　第二十二条　各类资金使用比例：
　　（一）每年收取的新菜田开发建设基金不低于７０％用于开发新菜田；
　　（二）耕地占用税地方留成部分７０％用于开发复垦减少的耕地面积；
　　（三）基本农田保护费和耕地复垦费全部用于耕地开发和复垦；
　　（四）从征地费中收取的农业发展基金５０％用于土地开发与复垦；
　　（五）从土地出让金中收取的农业发展基金５０％用于土地开发与复垦。


　　第二十三条　土地开发复垦资金的用途：
　　（一）开发复垦耕地的补贴；
　　（二）开发复垦耕地的借款和贷款；
　　（三）土地开发复垦贷款利息的补偿；
　　（四）土地开发复垦前期勘测论证、规划设计费用的支出；
　　（五）土地开发复垦所需专用机械设备及测绘仪器、照像器材、图纸、档案等费用的支出；
　　（六）对开发复垦耕地、保护耕地成绩突出的单位和个人的奖励。


　　第二十四条　土地开发复垦资金逐步由无偿拨付改为有偿投入。

第六章　开发复垦土地使用





　　第二十五条　新开发的土地，坚持谁开发、谁使用、谁受益的原则。


　　第二十六条　开发复垦（不含建设过程中破坏土地的复垦，下同）后的耕地经验收合格后，自下年起３年内免收农业税，免缴征购粮任务。


　　第二十七条　开发耕地的单位和个人，由土地管理部门会同有关部门确定使用年限，在确定的年限内可按用途自主经营，也可继承和依法转让。


　　第二十八条　新开发复垦的耕地达到确定的使用年限时收回重新分配。在同等条件下，原开发复垦者可优先取得使用权。

第七章　罚则





　　第二十九条　未经批准，擅自开发土地的单位和个人，由所在自治县（区）土地管理部门责令限期退还非法占用的土地，并处以每平方米５至１５元罚款。


　　第三十条　对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的单位和个人，由所在自治县（区）土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处以每公顷每年３０００元至１００００元的罚款，并不予受理新的用地申请。


　　第三十一条　土地开发复垦管理人员玩忽职守或徇私舞弊的，由所在单位给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第三十二条　当事人对行政处罚不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第八章　附则




　　第三十三条　本办法自发布之日起施行。