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人事争议仲裁的审理及程序运用

何宁湘


　　第一节 审理准备
　　人事争议仲裁机构应当依据现行规定所制定的该机构的仲裁规则以及仲裁程序规定，对当事人提出的人事争议主张进行审查与审理。要做好一个仲裁案件的审理，关键在于做好审理前准备，其首要任务自然是仲裁申请的受理。
　　一、仲裁申请的受理：
　　这一问题所关联的主要问题，已分别在管辖、受案范围、时效问题等篇中，就所涉及的有关对应问题的法理作了必要的阐述，对部分具体问题也做了简要介绍，这里的“受理”主要讨论的是立案问题。不符合受案范围的应当出具《不予受理通知书》或《不予受理决定》。对于不属于人事争议仲裁委员会主管的申请，应当告知申请人采用其他途径与方式反映意见和寻求解决，仲裁机构不得先收案再以不属于其主管范围而出具《不予受理通知书》或《不予受理决定》。
　　《不予受理通知书》或《不予受理决定》应当在立案审查阶段作出，而不得在审理阶段作出。更不能在审理阶段内以不属于受案范围为由驳回申请人的申请。为了方便申请当事人了解与掌握，仲裁机构应当将其仲裁规则、仲裁受案范围以及仲裁程序规定在仲裁机构所在地进行公示。
　　由于目前规定的申请仲裁60日期限不是太长，因此应当抓紧时间审查研究决定是否受理该案进行审查。对于是否当事人的申请是否在规定的申请仲裁期限(期间)，以及受案范围的审查应当慎之又慎，因为除实体争议外，能够提起诉讼的程序性异议大体就是这两类：即申请仲裁期限是否超过，以及是否符合人事争议仲裁的受案范围。对仲裁委员会所出具的《不予受理通知书》或《不予受理决定》，在规定的期限内(15日内)，当事人可以向人民法院提起诉讼。
　　二、组成仲裁庭：
　　《人事争议处理办案规则(人发[1999]99号)》第十六条对于仲裁庭组成有如下“对决定受理的人事争议案件，仲裁委员会应当自作出决定之日起7日内组成仲裁庭。仲裁庭由三名或以上(总数须是单数)仲裁员组成，其中一名为首席仲裁员。简单的人事争议案件可由一名仲裁员独任处理。首席仲裁员和仲裁员由仲裁委员会指定或者仲裁委员会授权的办事机构指定。”规定，没有可以由当事人选择仲裁员的规定。[1]
　　而《四川省人事争议处理办法(2001年5月15日)》第九条-第十二条“
　　第九条 仲裁庭可以由三名仲裁员或一名仲裁员组成。由三名仲裁员组成的，设首席仲裁员。
　　第十条 当事人约定由三名仲裁员组成仲裁庭的，应当各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定一名仲裁员，第三名仲裁员由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定。第三名仲裁员是首席仲裁员。
　　当事人约定由一名仲裁员成立仲裁庭的，应当由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定仲裁员。
　　第十一条 当事人没有在仲裁规则规定的期限内约定仲裁庭的组成方式或者选定仲裁员的，由仲裁委员会主任指定。
　　第十二条 仲裁庭组成后，仲裁委员会应当将仲裁庭的组成情况书面通知当事人。”[2]
　　规定了可以由当事人选择仲裁员，也就是说，在四川省行政区域内的人事争议仲裁当事人有权决定是否选择或者不选择已方的仲裁员，即是否选择合议庭来审理仲裁案件。这里引出来两层意思：1、适用独任制，还是合议制由谁决定；2、独任制与合议制能否相互转换。从人事争议仲裁工作开始不久，加之可供适用的法律法规严重缺失的角度上，适用独任制还是合议制原则上应由该案的双方当事人选择决定，一般须实行合议制。对于双方当事人选择或同意采用独任制仲裁员审理的，在审理过程中，可以转换合议制审理。但双方当事人选择合议制的，无论什么情形发生均不得转为独任制仲裁员审理本案。
　　对于提出回避的，在审理过程中更换仲裁人员的、仲裁裁决后的复议审理以及仲裁委员会纠正错案的再审理，一律采用合议制并原参加该案的仲裁员及有关均应全部更换做回避。
　　在实际人事争议仲裁处理中，有省仲裁委在处理具体个案时，先已分别通知当事人到仲裁办(即人事争议仲裁委员会办公室)分别选择了仲裁员，其中一方当事人选择了该仲裁委唯一的书记员甲某作为自己的仲裁员，在选择该仲裁员时，该仲裁办并未告知这方当事人，甲某其是唯一书记员，必须由其担任书记员记录，不适宜担任仲裁员，应另行选择仲裁员，而隐瞒了这一实情。而后，该仲裁委以甲某须担任书记员为由决定采用独任制仲裁员审理，并将另一方当事人选择的仲裁员也做了更换，由其人事厅的行政处的另一名干部做独任仲裁员。
　　【评述】
　　其这样做法的严重错误在于：
　　1、仲裁办自行决定由合议制转换成独任制；
　　2、直接侵犯规则赋予当事人对仲裁员的选择决定权； [2]
　　3、更换仲裁员时，应当另行进行选择与办理选择仲裁员手续；
　　4、该更换后的独任仲裁员均系其“仲裁处”的行政工作人员，也就是该省人事厅某一行政处在处理人事争议案件。
　　三、举证期限
　　由于没有具体法律规定，凡人事争议仲裁的当事人举证，应实行谁主张、谁举证的原则，在庭审调查、质证结束后，双方当事人都可以进行举证，而不应对举证期限进行限制。
　　对于所谓的“书面审理”在举证环节上显然限制与剥夺了当事人的行使举证的权利。
　　也可由仲裁委召集双方当事人协商，约定适用的举证规则及举证期限，或者选择该仲裁委的举证规则。
　　四、仲裁员库
　　应当说，人事争议仲裁原本不应设在人事行政机关内，更不应当由现行人事行政机关内设的一个行政处室来负责，而是应当设立行政机关之外。在深圳，就连与企业没有实质性利益关系的劳动争议仲裁也在劳动局原行政处室之外设立了事业单位性质的劳动争议仲裁院。现实实际中，如果将人事争议仲裁放在人事行政处室之外，可能绝大多数的机关干部不愿意去，其次人事行政机关也担心失去权利，在此情形下，多数人事争议仲裁工作与机构只好放在行政机关内。除机构存在的问题外，人事争议仲裁员的情形是否要好些呢？实际并非如此，人事行政机关将多数人事行政机关处室里的有官衔的人全都弄成仲裁员，只有少部分仲裁员是其他行政机关，如工商局等的官员，高校、科研单位的教师、以及个别律师，这类人员的仲裁员大约仅占仲裁库的三分之一不到。按照前述案例，就是一方当事人(被申请人)选择了人事厅"仲裁处"以外的其他行政处的干部作为已方仲裁员，最后还是被仲裁办给换掉，如果你选择其他行政机关的干部仲裁员甚至是律师仲裁员，其实际可能性几乎是微乎其微的。因此，人事争议仲裁机构必须要保证在法律上、组织上、制度上，各级人事行政机关(人事厅、局)的干部不得担任专职或兼职仲裁员，至少仲裁处的工作及工作人员不得担任仲裁员。其次，既然进库的仲裁员就应当在时间上保证办案，否则你就不要进入仲裁员库，杜绝有个大仲裁员库作摆设，但能够在时间上保证办案的人太少，实际每每办案就形成仲裁处的少数人办案的状况。

　　第二节 审理
　　审理的具体程序与规则，应当在地方省行政区域内实行统一的审理程序及规则。人事争议仲裁程序与规则的编制，应在国家法律规定范围内，参考《民事诉讼法》、《行政诉讼法》及相关规范，尽可能地与民事诉讼法靠近，以适应人民法院审理人事争议诉讼案件适用民事诉讼法的规定的特定情形。
　　目前多数地区的仲裁委员会案子不多，人事厅内的人事争议仲裁机构一年大约不到15件仲裁案件的仲裁，相对人民法院审判人员办案数量来说，十几件案件实在太少。加之目前人事制度改革与人事争议仲裁制度推行以及实际运行时间并不长的情况下，对仲裁案件的审理，在程序上，首先为应合议制，而不宜采用独任制。采用合议制，至少可以避免一部分行政机关一个处行政人员办案的情形。其次，所有仲裁案件均应当开庭审理，而不应当采用所谓的"书面审理"。虽然人事部《人事争议处理办案规则(人发[1999]99号)》第二十四条规定"仲裁庭处理人事争议案件，应当开庭进行。当事人协议不开庭或仲裁庭认为不需要或不宜开庭的，可以书面仲裁。书面仲裁应在全面、准确地掌握案件材料的基础上客观、公正地进行。"可以书面审理，但是有条件的，1、当事人协议；2、仲裁庭认为（这样的认为也必须征得当事人同意）；3、而地方人大、或地方政府公布的规范性文件上规定可以作书面审理的；否则就是仲裁庭审理违法。
　　相对民商事仲裁案件讲，人事争议纠纷案件的内部关系要复杂，往往反映为内部某种关系，争议焦点也往往表现为政策、待遇等问题的不同观点与采用，而非以法律的形态、民事侵权的形态出现。因此对人事争议仲裁案件的当事人，在仲裁过程中，应让其充分发言、陈述主张、辩解、阐述观点、阐明法律更为重要，对证据的采信与事实认定，更应当听取当事人意见。
　　在仲裁过程中，应贯彻着重调解的原则。人事争议仲裁过程中的调解，应在仲裁开庭前以及仲裁辩论结束后进行。调解也应当以遵守与维护国家利益与法律、规章制度的严肃性、权威性为基础，为第一原则、第一要义，禁止以实现调解结案为目标，而损害国家利益。对于当事人提出的申请属于符合人事争议仲裁机构受案范围但不属于人民法院人事争议案件受案范围的，甚至也不属于（至少目前不属于）人事争议仲裁受案范围的争议案件，仲裁机构只能作出调解书而不能作出裁决书。否则不但违法且也于法无据，也会给申请人带来很多法律问题或法律障碍，这在本质上是对当事人合法权益的一种侵害。

　　第三节 裁决
　　仲裁裁决，是仲裁机构在审理案件中，由仲裁庭根据已查明的事实和证据，依照仲裁规则，对当事人提出的争议进行裁决所作出的书面决定。仲裁裁决文书包括《受理通知书(或决定书)》、《不予受理通知书(或决定书)》、《人事争议调解书》和《人事争议仲裁裁决书》四种。其中，只有《不予受理通知书(或决定书)》或《人事争议仲裁裁决书》因当事人的不服，可能导致向人民法院提起诉讼。另外，从理论上讲，当事人认为已生效的《人事争议调解书》违反法律规定的可以向请求人民法院予以撤销。
　　我国对人事争议处理设立“又裁又诉”的模式，其立法意图在先将人事争议交由行政处理，对行政处理设立监督机制与纠正措施，将行政处理制度上的缺陷降低到相对小的程度。因此，人事争议仲裁的裁决就一定要做到合法、明理、公平、公正等方面的要求，否则均将引起司法监督程序。说到人事争议案件的诉讼，不免要考虑到：1、人事争议仲裁是行政性的，它与司法审判无法相提并论；2、行政处理过程中更多考虑的是如何切合政策、平衡包括人际关系在内的各方面关系、甚至如何取悦领导等等，是否合法往往放在次要位置，甚至压根就没有考虑；3、在法律适用方面，两者立足点有着根本不同，行政仲裁强调的是人事政策，而司法审判适用国家法律法规，不能直接适用政策，在人事法律呈空白的情形下，希望能适用《劳动法》，但这一社会主义法制基本原则却遭到抵制与对抗，最后以最高人民法院的让步而暂告一段落。《公务员法》的公布施行，《劳动人事争议仲裁法(稿)》起草纳入全国人大2006年的立法议程，均表明立法机关希望通过尽快立法来解决人事争议处理无法律可依的法制与司法困境，也间接批驳了适用人事政策来处理人事争议的观点。

　　第四节 案例
　　一、案例原由：
　　声明：此案例只用于讨论问题，请不要对号入座
　　教师张三与会计王老五系某省属核电学院系的具有国家事业单位编制的教职工。两人于1988-1991年间分别与学校签订《停薪留职协议》，协议期届满，两人均办理了回校手续。
　　张三于1993年3月离开学校，并口头向学校提出借调申请，学校人事部门告知张三，外单位要办借调，需要与借调单位签订合同(学校起草了《二意实业公司、核电学院关于张三同志借调工作协议》)，并向学校支付管理费。同年8月向学校递交了书面申请，称自己有困难，而借调单位不同意支付管理费，要求学校免去管理费。学校不同意张三免收管理费的申请，也未对申请进行签批，张三再未到校至今。据工商局核查，张三称的借调单位--二意实业公司已于1995年被注销，但此时张三未回学校办理相关手续。无任何证据证明、显示其王老五就是借调到其所称的"二意实业公司"。
国务院证券委员会


关于推荐境外上市预选企业的条件、程序及所需文件的通知
国务院证券委员会



各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，国务院有关部委及直属机构：
为贯彻国务院证券委员会第六次会议精神，继续搞好以香港市场为重点的境外上市工作。我委根据《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》，与国家计委、国家经贸委和国家体改委等部委对推荐第四批境外上市预选企业的条件、程序等进行了研究，现将有关事项通
知你们。你们在收到本通知后，按要求于7月15日之前向我委推荐1－2家企业。

附件：关于推荐境外上市预选企业的条件、程序及所需文件
一、推荐境外上市预选企业的条件
1．符合国家产业政策。
重点支持符合国家产业政策的大中型企业，向能源、交通、原材料等基础设施、基础产业和高新技术产业及国家支持的重点技改项目倾斜，适当考虑其它行业。企业应属于国家允许外商投资的行业。
2．企业有发展潜力，急需资金。
企业发行股票所募资金应有明确用途，主要用于企业生产发展，应符合向集约化经营转变的要求，部分资金也可用于调整资产负债结构、补充流动资金等。原则上企业应具备基本落实的资金使用计划。属于基建、技改项目建设的，应符合国家关于固定资产投资、技术改造立项的规定。


有经国务院批准急需外汇的重大技术引进项目的企业，可优先考虑。
3．企业具有一定规模和良好的经济效益。
申请企业应有连续三年的盈利业绩，同时考虑到企业筹资成本、上市后的表现和运作的合理性，预选企业需要达到一定规模：企业改组后投入上市公司部分的净资产规模一般不少于4亿元人民币，经评估或估算后的净资产税后利润率达到10％以上，税后净利润规模需达到6000万
元以上。募股后国有股一般应占控股地位，对于国家政策要求绝对控股的行业或企业、企业发行股票后国有股的比例应超过51％。
对国家支持发展的基础设施建设项目，境外证券交易所对业绩有豁免的，可以不需要连续三年盈利业绩。
4．对国务院确定的现代企业制度试点企业，试点取得明显进展的，同等条件下适当优先考虑。
5．企业发行境外上市外资股筹资额预计可达4亿元人民币（折合约5000万美元）以上。
6．企业有一定的创汇能力。
创汇水平一般需达到税后净利润额的10％，确保上市后分红派息有可靠的外汇来源，属于基础设施等行业的可适当放宽，但应征得有关外汇管理部门的同意。
7．企业有一定的知名度和经营管理水平。
企业产品市场占有率在国内同行业中名列前茅，连续三年比较稳定；企业主要管理人员应有较好的专业水平和管理经验，在上市前后能保持基本稳定。
二、推荐预选企业的程序
根据《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特点规定》第二条和第四条的规定，以及考虑前三批企业选择过程的实际情况，确定推荐境外上市预选企业的程序为：
1．申请在境外发行股票并上市的公司，应当向所在地的省级人民政府或者向所属国务院有关企业主管部门（直属机构）提出申请；
2．地方企业由企业所在地的省级人民政府、中央部门直属企业由国务院有关企业主管部门（直属机构）以正式文件向国务院证券委员会推荐。省级人民政府和国务院有关企业主管部门可联合推荐企业。推荐文件同时抄送国家计委、国家经贸委、国家体改委和中国证监会；
3．国务院证券委员会在征求行业主管部门的意见，会商国家计委、国家经贸委、国家体改委后初步确定预选企业，报国务院批准。
4．国务院同意后，由国务院证券委员会发文通知省级人民政府或者国务院企业主管部门（直属机构），企业开始进行发行、上市准备工作。
三、省级政府或国务院有关企业主管部门及国务院直属机构在向国务院证券委员会推荐企业时，应附送下列文件：
1．省级人民政府或国务院有关企业主管部门（直属机构）的推荐文件。
省级人民政府或国务院有关企业主管部门根据国家产业政策或根据企业具体情况对外资比例如果有限制性要求的，应在推荐文件中注明其比例限制或发行额度。
2．公司申请文件。
3．企业符合境外发行股票与上市条件的说明材料和有关文件。说明材料中除应对企业符合条件的情况做出说明外，还应包括以下内容：企业现状及发展前景简介，企业资金需求、筹资计划及所募资金主要投向的说明，公司改组方案（包括原企业与改组后公司的结构关系、改组后公司
的股权结构），外汇来源、上市地点初步选择方案等。
如所募资金用于投资项目需要经国家批准的，应附有国家有关部门批准的文件。
4．公司前三年经营业绩及前一会计年度的财务报表。如公司改组方案已明确的则可主要说明改组后的经营业绩及其财务报表。
5．公司当年及今年两年经营预测、利润预测及税后利润预测，如公司改组方案已明确的则可主要说明改组后的预测。
6．尚未设立股份有限公司的，发起人对拟投入股份有限公司资产的价值的估算意见。
7．有承销意愿的证券经营机构对企业改组、发行前景所作的分析报告。
8．公司联系部门、联系人、电话、传真及通讯地址。
有些企业过去已经由省级人民政府或国务院有关企业主管部门（直属机构）出具推荐文件的，今年以来上报的文件继续有效，不需出具新的推荐文件。但省市或企业主管部门只能推荐1－2家企业。







1996年6月17日