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　　浅议证据契约理论基础

（作者：许建添，华东政法学院）

　　证据契约[1]，由“证据”和“契约”二字组成，看起来既熟悉又陌生，熟悉是因为我们对证据和契约早已司空见惯，而对证据契约则比较新鲜陌生。然而，在大陆法系的德国、日本、意大利等国家，关于证据契约的研究由来已久并有不少立法采纳了证据契约制度，如意大利。我国台湾地区的学者在这方面的研究虽稍落后于德日等国，但成果不菲。相比之下，我国大陆学者的在这方面的专门研究却比较罕见，有的也是在讨论诉讼契约时论述一点点。[2]研究虽未成气候，但前辈们的相关见解皆具启发性，值得重视。本文即对证据契约的理论基础作些浅显讨论，以抛砖引玉。



一、证据契约的理论基础



笔者认为，证据契约即为平等的当事人之间就诉讼中的事实确定方法的旨在产生诉讼法上效果的合意，包括在事实不能证明时的责任承担的合意，即包含举证责任契约。证据契约具有契约最本质的特征：首先，证据契约的订立人是平等的诉讼主体，在诉讼中双方当事人的诉讼地位平等。其次，订立证据契约是出于自愿，当事人有选择缔结或不缔结证据契约的自由。再次，当事人之间达成证据契约时往往出于理性和功利的考虑。最后，却是最重要的一点，就是证据契约是当事人之间意思一致的合意。但是，证据契约也不完全等同于私法上的契约，最明显的区别体现在私法契约的内容完全是实体性民事权利义务关系的变动；而证据契约的内容大多是民事主体对其所享有的程序性权利的自由处分和对程序性义务的自愿负担，这种处分和负担行为可能会对各民事主体之间实体性民事权利义务关系产生间接的影响。另一重要区别即在于证据契约产生的效果不同于私法上契约产生的效果，前者旨在产生诉讼法上效果，后者产生私法上效果。



证据契约并非乌托邦，而有其理论基础：



（一）法理基础



契约的本质即合意，其得以存在的理论根基在于当事人的“意思自治”。证据契约作为“证据”和“契约”结合生成的词语，本身体现了私法精神对证据法的深远影响，同时也蕴涵了解决民事纠纷的程序法独特的价值，而证据法的“两栖性”亦为证据契约的存在提供了更广阔的空间。



1.私法精神在民事诉讼领域的扩张。私权的救济有赖于民事诉讼权利的行使，当事人将发生的纠纷诉诸法院，目的在于通过民事诉讼解决其纠纷，保护其合法权益。此时，纠纷的解决过程可以被看作是由民事诉讼法与民事实体法共同作用的“场”，因为一方面民事诉讼要依照民事诉讼程序法进行，另一方面法官必须依照民事实体法作出判决，缺少任何一面都会使民事诉讼陷入停滞。“民事诉讼从国家对公民来说，这是公法关系，但是，从民事诉讼所要解决的纠纷的内容来看，显然民事诉讼又具有私法性质的关系”。［3］因此，私法上的“意思自治”原则必然会延伸到带有私法性质的民事诉讼法领域。当事人作为实体法的权利主体，既然可以在实体法领域处分自己的实体权利，同样可以在民事诉讼领域自由处分自己的权利。这一自由体现在证据法上，则应尽可能地树立尊重合意的观点，法官在对案件事实进行自由心证时，应当尊重当事人对证据处理和选择的合意，当事人有权就证据事项达成证据契约。可见，证据契约一定程度上体现了私法自治精神向民诉讼领域的延伸。

2.程序主体性原则之体现。近代以来，程序主体性原则已为各国所公认。毫无疑问，当事人是其实体权利的主体。当事人将纠纷交由法院解决，形成“三角”结构，法官代表国家权力作为中立的第三方介入纠纷，但这并未改变当事人的主体地位。相反，实体上的主体地位转化成程序上的主体地位，当事人的主体地位在程序上应当得到充分尊重。依据程序主体性原理，在涉及当事人等利害关系人的利益、地位、责任或权利义务的审判程序中，应从程序上保障其有参与程序以影响裁判形成的程序主体权；而且，在裁判作成以前应保障其有能够适时、适式地提出资料、陈述意见或者进行辩论的机会；在未被赋予此项机会之情况下所收集的事实及证据，不得直接成为法院裁判的基础。[4]那么在程序设计上就应当充分考虑程序利用者??人的自主性、自觉性与选择性，赋予当事人广泛而充分的程序性权利，保证程序主体有充分地参与程序的机会。当事人作为一个自主的理性人，有权利也有能力在程序上作出选择，以满足其程序主体性之要求。而证据契约正好符合这一要求，契约的根源之一即选择，“没有选择，即使有了劳动的专业化和交换，对最简单的契约也没有意义。如果从契约的概念中去掉了选择，那么，世界上最好的契约当事人就不是人类，而是群居的昆虫，特别是蚂蚁了。”[5]当事人通过达成证据契约行使选择权参与程序，使其程序主体性得以充分体现。



3. 证据法的“两栖性”为证据契约的存在提供了空间。不可否认，民事证据法由于涵括了法院调取证据、采信证据等一系列具有职权色彩的内容，因而在一定程度上具有公法性质。但事实上，民事证据法中关于当事人举证、质证、证据披露，自认等许多规则本身即带有强烈的私法色彩，并且，随着诉讼证据制度设计上当事人主义模式与职权主义模式的融合，当事人主义模式渐为人们所接受，使得这种“私法化”必将更为明显，因而以私法的理念和原则来约束当事人之间的证据法律关系亦为必要。此外，民事证据法虽被大多数人界定为程序法，但其中关于举证责任分配等许多内容不完全是程序法问题，而往往是在实体法即民法中作出规定，况且，民事证据并不完全用于诉讼和审判，它同时也用于指导和规范民事行为，确认和证明民事法律关系的产生、变更和消灭，保护民事权利和避免民事纠纷。我国亦有部分学者提出可将民事证据置于民法典中来规定。[6]因此，证据法的内容不全为公法，总有那么一部分公益色彩不那么浓厚的“任意规定”。当事人通过证据契约处分自己的“私”权利，即使违反了“任意规定”，如果对方当事人并不提出异议，就没有必要视为无效，因为这反而有利于诉讼程序的稳定与经济。



（二）诉讼模式基础



在民事诉讼领域，向来存在职权主义诉讼民当事人主义诉讼模式之争，由于两种模式之间的某些差异带有根本性，这就使得某些具体诉讼制度的存在与适用实际上成为诉讼模式选择的结果。证据契约也不例外，其制度的生存依赖于诉讼模式基础，那就是当事人主义诉讼模式。所谓当事人主义诉讼模式，一是指民事诉讼程序的启动、继续依赖于当事人，法院或法官不能主动依职权启动和推进民事诉讼程序，二是法院或法官裁判所依赖的证据资料只能依赖于当事人，法院或法官不能在当事人指明的证据范围以外主动收集证据。而当事人主义的核心和基调是辩论主义原则和处分原则。依照大陆法系的民事诉讼理论，辩论主义是指认定案件事实的有关诉讼资料只能由当事人提出，否则不能作为法院裁判的根据，即“当事者以什么样的事实作为请求的根据，又以什么样的证据来证明所主张的事实存在或不存在，都属于当事人意思自治领域”。[7]而处分原则作为当事人主义的另一重要表现，包括：一是诉讼只能根据当事人的申请开始；二是当事人决定审理对象的内容和范围；三是诉讼可以基于当事人意思而终结。其中，“当事人对作为裁判基础的案件事实的处分是当事人行使处分权的重要内容。当事人对诉讼资料的处分表现在：当事人没有在特定阶段和场合（辩论过程中）提出来的案件事实，裁判者不能作为判案的依据”。[8]这说明，在对诉讼资料的处分上，处分原则与辩论主义原则不谋而合。

当事人主义诉讼模式集中体现了民事诉讼领域的意思自治；而证据契约作为反映私法自治精神的具体形式，也是意思自治原则在民事诉讼领域的体现。因而，当事人主义诉讼模式必然肯定证据契约这一民事行为方式。由此可以得出结论，证据契约与当事人主义诉讼模式存在制度上的契合，而当事人主义诉讼模式也正是证据契约制度得以建立和发展的诉讼模式基础。在职权主义诉讼模式下，法院有全面调查取证的权力，可以在辩论程序之外寻求定案的依据，辩论主义和处分原则对法院没有约束力，因此在职权主义诉讼模式下讨论证据契约既缺乏法理依据，也没有实际意义。



无论是英美法系还是大陆法系，都是当事人主义的诉讼模式。[9]这为证据契约制度在两大法系的发展奠定了制度基础，但证据契约的提法只存在于大陆法系，英美法系尽管在司法实践中存在当事人间的证据“合意”，却不使用证据契约这一提法。

国家环境保护总局办公厅


环办〔2006〕158号




关于印发《国家环境保护总局公文处理办法》的通知
　　

总局机关各部门，各直属单位、派出机构：
　　
　　《国家环境保护总局公文处理办法》于2006年经国家环保总局第七次局务会议审议通过，现印发给你们，请各部门、各单位遵照执行。

　　附件：国家环境保护总局公文处理办法

　　

　　二○○六年十二月三十日

主题词：环保 公文 办法 通知

抄送：各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），全军环保绿化委员会办公室，副省级城市、新疆生产建设兵团环境保护局。
　　
　　

附件：

国家环境保护总局公文处理办法

第一章 总 则

　　第一条 为加强总局公文管理，提高公文处理效率和质量，根据《国家行政机关公文处理办法》和《国家环境保护总局工作规则》，制定本办法。
　　
　　第二条 本办法所称公文(包括电报，下同)是指总局机关在行政管理过程中使用和形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
　　
　　第三条 公文处理指公文的办理、管理、整理、归档等一系列相互关联的工作。
　　
　　公文处理坚持实事求是，精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。
　　
　　第四条 办公厅归口管理总局机关公文处理工作，负责指导直属单位、派出机构的公文处理工作。
　　
　　第五条 公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和有关保密规定，确保国家秘密安全。

第二章 公文的种类及使用范围

　　第六条 总局公文种类
　　
　　（一）命令（令）
　　
　　依照有关法律、行政法规规定发布部门规章，宣布施行重大强制性行政措施，奖惩有关单位及人员。
　　
　　（二）决定
　　
　　适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
　　
　　（三）公告
　　
　　发布环境保护国家标准及行业标准，发布环境保护其他规范性文件，其他需要让公众周知的重大事件。
　　
　　（四）通告
　　
　　公布社会各有关方面应当遵守或周知的环境保护的事项。
　　
　　（五）通知
　　
　　批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或执行的事项，任免国家环境保护总局内部机构及直属单位、派出机构司（局）级领导干部。
　　
　　（六）通报
　　
　　表彰先进，批评错误，传达重要精神和情况。
　　
　　（七）报告
　　
　　向党中央、国务院报告工作，反映情况。
　　
　　（八）请示
　　
　　向党中央、国务院请求指示、批准。
　　
　　（九）批复
　　
　　答复下级机关和单位的请示事项，批复环境影响评价报告书（表）等。
　　
　　（十）意见
　　
　　对重要问题提出见解和处理办法。
　　
　　（十一）函
　　
　　与国务院各部委、直属机构和各省、自治区、直辖市人民政府或办公厅（室）及其他同级机构联系商洽工作，解释环境保护部门规章、标准，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
　　
　　（十二）会议纪要
　　
　　记载和传达总局一、二类会议情况和议定事项。
　　
　　第七条　总局公文使用范围
　　
　　（一）国家环境保护总局文件使用范围
　　
　　1.与国务院各部委、直属机构和各有关省、自治区、直辖市人民政府联合印发文件、商洽工作；
　　
　　2.按照职责权限或经国务院授权，向各省、自治区、直辖市人民政府行文；
　　
　　3. 对全国人大、国务院颁布的法律、行政法规在环境保护行政管理工作中的具体应用和环境保护部门规章、标准作出解释；
　　
　　4. 传达国务院及相关部门领导、总局领导的讲话精神或情况，宣传各地、各部门在工作实践中的成功经验；
　　
　　5.以总局名义处理对外的行政复议和处罚事项；
　　
　　6.任免国家环境保护总局内部机构及直属单位、派出机构司（局）级领导干部；
　　
　　7.其他需要以国家环境保护总局名义行文的行政事务。
　　
　　（二）国家环境保护总局办公厅文件使用范围
　　
　　1.向各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）、总局直属单位和派出机构及国务院有关部委、直属机构的相应机构行文；
　　
　　2.印发一、二类会议、总局组织的培训活动的通知及一、二类会议纪要；
　　
　　3.发布国家环境保护总局机关内部管理制度及其他事务；
　　
　　4.印发工作计划、工作安排，组织检查、评审、工作总结；
　　
　　5.以国家环境保护总局办公厅名义向各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）、总局直属单位和派出机构部署、检查、总结专项工作；
　　
　　6.下发国家环境保护总局办公厅职责范围内的业务性文件；
　　
　　7.其他需要以国家环境保护总局办公厅名义行文的行政事务。
　　
　　（三）国家核安全局文件使用范围
　　
　　1.核安全行政许可证件、操纵员执照的批准发放；
　　
　　2.核安全标准、导则、规定的制订、发布；
　　
　　3.核安全监管项目的重要修改申请、控制点释放和特许申请的批准；
　　
　　4.“核安全重大事件和事故的调查处理”；
　　
　　5.核安全例行和专项监督检查；
　　
　　6.核安全运行事件的分析评价与经验反馈；
　　
　　7.项目官员的任免通知；
　　
　　8.印发以“国家核安全局”名义召开的重要会议纪要。
　　
　　（四）国家核安全局办公室函使用范围
　　
　　1.核安全行政许可的申请受理；
　　
　　2.一般性核安全审评和监督活动通知、会议纪要。
　　
　　（五）国家环境保护总局人事司人事任免通知使用范围
　　
　　任免国家环境保护总局机关处级及处级以下干部。
　　
　　（六）国家环境保护总局司函使用范围
　　
　　总局机关各部门在职责范围内，与环保系统各有关单位进行非指令性、非普发性的业务工作联系，与不相隶属的机关及企事业单位商洽或回复一般性业务工作。
　　
　　第八条 总局机关各部门需要使用其他发文形式,应提出该发文形式的使用范围、管理权限、发送对象、审核及签发程序、公文格式及编号规则，报办公厅批准并备案。

第三章　签　报

　　第九条　总局机关司（局）处（室）在内部公务活动中，需书面请示、报告和商洽工作，可以使用签报。凡是可以采取口头形式请示、报告和商洽的事项，不使用签报。
　　
　　第十条　签报必须使用《国家环境保护总局签报》稿纸，一事一报，不得几事一报，也不得一事多报。不得与发文同时使用。
　　
　　第十一条　拟稿人按国家环境保护总局签报规范格式将签报打印出纸制件，其所在处（室）负责人核稿无误后写上姓名。若签报中涉及相关的依据性文件、资料时，应将所涉文件、资料按签报提及顺序作为附件附后。
　　
　　第十二条　凡由司（局）领导签发的签报，须经拟稿处（室）负责人签署意见后报出。签报主送处（室）分管司（局）级领导签发。
　　
　　第十三条　当签报事项涉及总局机关其他部门职责时，签报拟稿部门应事先与涉及的部门进行协商，并将签报送相关部门进行会签。签报事项涉及部门应明确表示同意或不同意，对有异议的事项提出具体意见。
　　
　　第十四条　凡呈送总局领导的签报（除人事任免、考核、案件查处和重大特急事项外），须经司（局）主要领导签署意见后，将纸制件转办公厅，由办公厅登记后统一呈送总局领导阅批，不得多头分送。不符合规定要求的签报，办公厅可退回拟稿部门重新办理。
　　
　　第十五条　总局机关各部门呈送总局领导的签报，应主送总局分管领导。除交办和批示的事项外，不得越级批报。
　　
　　第十六条　签报应根据缓急程度，由拟稿人分别标明“普通”、“急”、“特急”，并经司领导确认；如总局领导对“急”、“特急”签报中的事项作出批示涉及多个部门的，由办公厅复印后分送承办部门办理，原件转主办司（局）。对涉及需要严格保密内容的签报，复印前应征得拟稿部门同意。
　　
　　签报作为机关内部文件，原则上不对机关外复印或转送。领导批示内容涉及总局直属单位、派出机构的，由签报起草单位负责传达。
　　
　　第十七条　起草、审核、办理签报，应当使用总局电子政务平台签报管理系统。签报电子件应跟随签报纸制件的送阅顺序进行运转。签报事项的具体办理人员在办理完毕本人职责范围内的事项并签署意见后，应及时将电子件点送需继续处理签报事项的人员。

第四章　公文格式

　　第十八条　公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、抄送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、印发机关和印发日期等部分组成。
　　
　　（一）涉及国家秘密的公文，应当依照《环境保护工作中国家秘密范围的规定》及有关规定，标明密级和保密期限。其中，“绝密”、“机密”级公文应当标明份数序号。密级的确定，由公文起草部门提出意见商办公厅同意。
　　
　　（二）紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”。电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。
　　
　　（三）发文机关标识应当使用全称或规范化简称；联合行文，主办机关排列在前。
　　
　　（四）发文字号应当包括机关司（局）代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。
　　
　　（五）上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，“请示”应当在附注处注明联系人姓名和电话。拟请国务院批转的文件，应同时报送代为拟写的批复稿，并按《国家行政机关公文处理办法》中关于附件标注的规定附“代拟稿”。
　　
　　（六）公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类。标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。
　　
　　（七）主送机关指公文的主要受理机关，抄送机关指除主送机关外，需要执行或知晓公文的其他机关，均应当使用全称或者规范化简称、统称。
　　
　　（八）公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。附件应按顺序与主件一并装订。征求意见的文本作为附件的，可另行印制。
　　
　　（九）公文除以电报形式发出的以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由拟稿部门加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。
　　
　　（十）成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发人的签发日期为准。电报以发出日期为准。
　　
　　（十一）公文应当标注主题词。上行文按照国务院的要求标注主题词。
　　
　　（十二）总局发文、办公厅发文等的印发机关为国家环境保护总局办公厅。
　　
　　（十三）印发日期以公文校对后送印的日期为准。
　　
　　第十九条　公文文字从左至右横写、横排。
　　
　　第二十条　公文用纸采用国际标准A4型（297mm ×210mm），左侧装订。


第五章　公文拟稿

　　第二十一条　公文应符合国家法律、法规及有关方针、政策、决定。提出新的政策、规定等，应当切实可行，并附说明。
　　
　　公文内容必须事实确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，字词规范，标点正确。篇幅力求简短。
　　
　　第二十二条　公文中的人名、地名、数字、引文应当准确。引用公文应先引标题，后引发文字号。日期应写具体的年、月、日。必须使用国家法定计量单位。
　　
　　第二十三条　公文结构层次序数，第一层为“一、”、第二层为“(一)”、第三层为“1.”、第四层为“(1)”。
　　
　　第二十四条　公文中使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式,应当在第一次出现时注明准确的中文译名。
　　
　　第二十五条　公文中的数字，除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应使用阿拉伯数码。
　　
　　第二十六条　办文依据或背景材料应作为参阅件。如对正文进行解释或说明时，应附起草说明或补充说明。
　　
　　第二十七条　按规定标注主题词。主题词除分类词外，数量一般不超过5个词。
　　
　　第二十八条　严格执行有关保密规定，秘密文件按规定标注密级，非秘密文件应在“密级”栏内标注“普通”字样。
　　
　　第二十九条　按办文时限要求合理标注缓急程度。需要在印发的正式文件中标明缓急程度的，标注在缓急程度栏内。
　　
　　已经超过了规定的回复期限，需要按“急件”或“特急件”办理的，应说明理由。

第六章　公文审核

　　第三十条　总局公文审核实行分级负责制度。
　　
　　公文拟稿人应为总局机关正式工作人员或经人事司批准的正式挂职干部。公文草拟后应分别经处长（副处长）、业务秘书、主管副司（局）长、司（局）长、办公厅文秘部门、办公厅负责发文工作的领导对文件进行审核。处长、司（局）长不在时，可委托副处长、副司（局）长负责审核。总局重要文件由司（局）长审核。
　　
　　公文审核的基本要求：公文体例、格式、文种正确；发文稿纸所列各项内容填写齐全、准确；办文依据符合规定，附件及参阅件完整；公文按规定时限办结；对涉及总局机关其他部门职责的事项，充分征求意见；对涉及国务院有关部门的事项，进行协商或会签。
　　
　　司函内容由拟稿处（室）的处长（副处长）负责审核；发文形式、文种、格式由业务秘书负责审核。
　　
　　审核人应本着高度负责的态度，对公文进行认真审核，并在审核后写上姓名和审核时间。
　　
　　第三十一条　按要求报送的材料和回复性公文，各司（局）必须在截止期限前至少提前两天将拟制的公文送到办公厅审核。拟稿人提出文件缓急程度，并经司长确定。
　　
　　第三十二条　修改和签批公文时，书写字迹及所用纸张必须符合存档要求，不得使用纯兰墨水、红墨水、圆珠笔、铅笔，不得在文稿装订线外书写。
　　
　　第三十三条　经过总局领导、办公厅修改、审核后需清稿的公文，由拟稿人认真进行清稿并将修改稿附后，一并由总局领导审批签发。

第七章　公文签发

　　第三十四条　国家环境保护总局文件、函按业务分工由局长或局长授权的分管副局长签发。局长或局长授权的分管副局长不在时，“急件”和“特急件”由值班局长签发。
　　
　　国家环境保护总局令经分管副局长审核后由局长签发。
　　
　　国家环境保护总局局长函由局长或局长授权的分管副局长签发。
　　
　　第三十五条　国家环境保护总局办公厅文件、办公厅函、办公厅会议通知等由办公厅主任或由办公厅主任授权办公厅副主任签发。
　　
　　核安全司关于审批进口放射源的文件、环境影响评价司关于建设项目验收委托函、环境监察局关于环境监察通知的文件等办公厅专项工作文件，经办公厅授权可由相应业务司（局）的司（局）长签发。
　　
　　国家环境保护总局人事司人事任免文件由人事司司长或司长授权副司长签发。
　　
　　第三十六条　国家环境保护总局司函由司（局）长或司（局）长授权副司（局）长签发。
　　
　　第三十七条　签发公文时，签发人应当注明签署意见、姓名和审批时间。其他审批人圈阅，应当视为同意。

第八章　行文规则

　　第三十八条 行文关系应当根据隶属关系和职权范围确定。
　　
　　第三十九条 总局一般不向省级人民政府正式行文。如需行文，应报请国务院批转或由国务院办公厅转发。因特殊情况需向省级人民政府正式行文的，应报经国务院批准，并在文中注明经国务院同意。
　　
　　第四十条　总局或总局办公厅可与国务院各部委、直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府和相应的军队机关或其办公厅（室）联合行文，与同级人民团体和具有行政职能的事业单位或其办公厅（室）也可以联合行文。
　　
　　第四十一条　“请示”应当一文一事，一般只写一个主送机关。如需同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送下级机关。
　　
　　“报告”不得夹带请示事项。
　　
　　第四十二条　除答复人大议案、建议和政协提案以及上级机关负责人直接交办的事项外，一般不对个人行文。
　　
　　第四十三条　总局普发性文件原则上应主送各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）、新疆生产建设兵团环保局、解放军环保局，并抄送总局机关各部门、直属单位、派出机构。根据需要也可发国务院各部委、直属机构，计划单列市或副省级城市环境保护局，总局双重领导单位。
　　
　　第四十四条　办公厅统一管理在网站、报纸、刊物上发布总局行政性文件或编辑出版文件汇编等事宜。
　　
　　已经印发的公文需在报刊上公开发布时，需由原办文单位书面请示原签发人批准，并送办公厅备案。
　　
　　第四十五条　总局公文（除司函外）原则上由拟稿部门业务秘书交办公厅核稿后呈送签发人签发。
　　
　　公文签发后，经拟稿人对签发件与电子文档校对无误后，由办公厅编发文号。
　　
　　拟稿人应跟踪文件办理状态。对于“特急件”，办公厅可以同时予以电话通知。“特急件”必须于2小时内、“急件”于4小时内进行校对、编发文号。对可以明确起始单位和起始时间的，应予以注明。
　　
　　司函由业务秘书送司（局）领导签发，签发后由业务秘书编发文号。
　　
　　第四十六条　公文文稿经领导签发后即行生效，任何人不得随意更改。如遇特殊情况需修改一般文字时，应征得办公厅同意，重要修改应请示签发人批准。

第九章　会签与联合行文

　　第四十七条　公文内容涉及其他单位或总局机关其他部门工作职责的，拟稿部门应履行会签程序或商请联合行文。如部门间有分歧意见，由拟稿部门负责与相关部门协调。应会签而未经会签的公文，办公厅不予受理。
　　
　　会签不应以签报或其他形式代替。
　　
　　第四十八条　总局机关内部会签文件时，拟稿部门可针对不同事项提出不同的时限要求，一般不应少于3个工作日。协办部门应在规定时限内会签文件或提出书面答复意见。协办部门逾期不反馈意见，视为同意主办部门意见。
　　
　　第四十九条　国务院各部委、直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府，相应的军队机关，同级人民团体和具有行政职能的事业单位或办公厅（室）拟与总局或总局办公厅联合发布、会签的公文，由办公厅登记并转有关业务司（局）提出意见后，报总局领导签发。
　　
　　各司（局）不得与其他单位机构联合行文。

第十章　印制与发送

　　第五十条　总局发出的公文均需按规范格式印制，禁止手写公文加盖公章下发。
　　
　　第五十一条　总局公文由机关服务局负责印制、校对、送交盖章和发送，也可由拟稿部门自行发送。
　　
　　第五十二条　公文印制人员应当认真负责，按时保质完成公文印制工作，确保公文版面整洁、字迹清晰、格式规范。对印制质量不符合要求的公文，应主动、及时地予以重新印制。
　　
　　第五十三条　文件签发后应及时印制和发出。自领导签发之时起，“特急件”必须于2小时内发出，“急件”在一个工作日内发出，普通件在2个工作日内发出。
　　
　　第五十四条　公文签发后，因故需推迟或取消发文时，需由拟稿部门及时写出文字说明，经司（局）长签署意见后，报文件签发人或上一级领导批准，并送办公厅文秘部门销号和备案。
　　
　　国家环境保护总局人事任免通知和国家环境保护总局人事司任免通知印发前，应征得人事司确认同意。
　　
　　第五十五条　印数在10份以下的公文，采用盖章方式。印数在10份以上的文件，应采用套印方式。
　　
　　第五十六条　主送或抄送国务院及国务院各部委、直属机构，各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），总局直属单位、派出机构以外的公文，拟稿部门应向机关服务局文印部门提供收文单位的地址及邮政编码。
　　
　　第五十七条　公文原稿及正式文件6份，在规定时间内由文印部门直接送交档案管理部门存档。

第十一章　收文办理

　　第五十八条　收文办理包括传递、签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办、查办、归档、销毁等程序。
　　
　　第五十九条　根据公文的文种和内容，收文分为阅件和办件两种。
　　
　　阅件为不需要回复或办理的阅知性文件。
　　
　　办件包括上级交办事项，国务院各部委、直属机构，各级环保部门和总局直属单位、派出机构来文中需要回复或办理的事项。
　　
　　需要办理的事项，由办公厅提出拟办意见送总局领导批示，或直接批转总局机关各部门办理。
　　
　　第六十条　主送总局、总局办公厅文件，由办公厅负责接收和批办。其他部门和人员代收的主送总局、总局办公厅的文件，应及时转交办公厅处理。
　　
　　主送各司（局）的公文，由各司（局）业务秘书负责接收，司（局）长或由司（局）长委托副司（局）长批办。
　　
　　第六十一条　办公厅接收的公文，由办公厅负责签署批办（阅）意见，在总局电子政务综合平台公文管理系统中编号登记。转报总局领导的，由总局领导秘书签收，并呈送总局领导批示。批转各司（局）的，由各司（局）业务秘书签收并送司（局）长批示。
　　
　　第六十二条　总局机关各司（局）长接文后，需指定承办处或承办人。承办单位及承办人必须抓紧办理，不得延误、推诿。“特急件”、“急件”随时办理，有时限要求的必须在限期内办结，没有明确时限要求的，一般自收文之日起10个工作日内批复或答复。因故不能在限期内办结的，承办人应及时向有关领导说明原因。
　　
　　公文在办理过程中，承办人因公出差或请假，应当向有关人员或领导移交清楚。
　　
　　第六十三条 对涉及总局其他部门职责范围的公文，承办部门必须主动与相关部门协商，取得一致意见后，方可作出决定或报送总局领导。协办部门应积极配合，在规定时间内及时、明确表达本部门意见。
　　
　　承办部门应针对所办事项的缓急程度提出不同的时限要求，一般不应少于3个工作日。
　　
　　第六十四条 有办理时限要求的公文，办公厅及各司（局）业务秘书负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。催办结果由各司（局）业务秘书落实。

第十二章　公文归档

　　第六十五条　公文办完后，应当根据《中华人民共和国档案法》、《环境保护档案管理办法》、《国家环保总局档案自动化管理系统文件材料整理归档暂行规定》和其他有关规定，及时整理、归档。
　　
　　个人不得保存应当归档的公文。
　　
　　第六十六条　凡属归档范围内的公文，由承办部门根据其相互联系、特征和保存价值进行整理。保证归档公文齐全、完整，能正确反映总局机关的主要工作情况，便于保管和利用。
　　
　　第六十七条　联合办理的公文，总局为拟稿部门的，由拟稿部门将会签后的原件交总局办公厅归档，其他单位保存复制件或其他形式的公文副本。
　　
　　第六十八条　归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向办公厅档案部门移交。办公厅每半年通报一次公文及相关文件的归档情况。

第十三章　公文管理

　　第六十九条　上级机关的涉密公文，除绝密级和注明不准复印的以外，经总局领导或办公厅主任批准，可以复印。复印时，应当注明复印的机关、日期、份数和印发范围，并按正式文件要求妥善处置复印件。
　　
　　第七十条　公开发布其他行政机关的公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。
　　
　　第七十一条　公文复印件作为正式公文使用时，应加盖复印机关的证明章。
　　
　　第七十二条 公文被撤销，视作自始不产生效力。公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
　　
　　第七十三条 不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅负责人批准，可以销毁。
　　
　　第七十四条 总局内设机构合并时，全部公文应当随之合并管理。总局内设机构撤销时，需要归档的公文，整理后按有关规定移交档案部门。
　　
　　工作人员调离工作时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。
　　
　　第七十五条 密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。

第十四章 电子公文

　　第七十六条 电子公文是指在计算机网络系统中形成的具有规范格式的公文的电子数据。总局制发的电子公文在环保系统内部具有行政效力，可以作为环保系统、总局机关内部处理公务的依据。
　　
　　第七十七条 起草、审核、签发和办理公文，应当使用总局电子政务综合平台公文管理系统。
　　
　　办公厅负责公文管理系统的管理，协调并指导总局信息中心开展技术支持与维护工作。
　　
　　第七十八条 总局机关内部发送的各类布置性、告知性、事务性公文，应采用电子公文。既有电子公文，又有纸质文件的，以纸质文件为准。需要对环保系统以外的其他单位发送的公文，应当制成纸质文件。
　　
　　第七十九条 利用总局电子政务综合平台处理秘密、机密级公文，必须按照国家的有关规定执行，确保涉密公文的安全。
　　
　　绝密级公文不得利用计算机网络系统进行处理。
　　
　　第八十条 总局电子政务综合平台公文处理系统中形成的电子公文办理完毕后，应按有关规定及时办结、归档，公文数据应当备份。

第十五章 公文管理责任

　　第八十一条 对于不符合要求的公文，办公厅文秘部门应与拟稿人沟通，由拟稿人说明情况并进行修改。质量问题比较突出的，退回拟稿部门重新办理，并经本部门司（局）长重新签发后，送办公厅审核。
　　
　　第八十二条 总局机关各部门主要负责人对本部门拟制的公文质量负责。经办公厅审核后，呈报总局领导签发的文件出现质量问题，由办公厅主任负责。
　　
　　第八十三条 对文件质量出现的问题，追究有关领导和工作人员的责任。责任追究方式包括：对责任人提出口头批评、通报批评。出现严重质量问题的，在本部门范围内进行检查。
　　
　　第八十四条 公文质量列为总局机关工作人员考核的重要内容。一年内所拟公文被国务院办公厅退回一次以上、被总局领导退回二次以上、被办公厅退回四次以上的，拟稿人及拟稿处（室）负责人年度考核不能评为“优秀”。出现严重公文质量问题，并造成严重后果的，拟稿部门负责人年度考核不能评为“优秀”，拟稿人及拟稿处（室）负责人年度考核不能评为“称职”。
　　
　　第八十五条 实行公文质量通报制度。办公厅每月印发《公文处理情况通报》（见附件），对上月份总局机关各部门质量差的公文情况进行通报。凡属下列情况之一者为质量差的公文：与国家政策、法规、规章及总局有关文件规定不符；无实质性内容；重复发文；未按固定程序行文；观点模糊，逻辑关系、层次混乱；未按规定时间报送材料和回复的；文件缺页、错页；文件结构、文字修改量大；其他不符合总局公文管理规定的问题。

第十六章 附 则

　　第八十六条 行政规章类公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，按照外交部的有关规定处理。
　　
　　第八十七条 本办法自发布之日起施行。1998年9月4日印发的《国家环境保护总局公文处理办法》同时废止。