民政部关于建立农村社会保险管理机构有关意见的通知

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中国 瑞士


中瑞（士）关于指定空运企业和经停点的会谈纪要


（签订日期１９７３年１１月１２日）
　　中华人民共和国政府和瑞士联邦委员会的代表团于一九七三年十月三十一日到十一月十二日在伯尔尼就缔结一项民用航空运输协定举行了会谈。
　　双方代表团由下列成员组成：
　　中华人民共和国代表团：
　　陈志方　团长，中华人民共和国驻瑞士联邦大使
　　刘　鸣　副团长，中国民用航空总局国际业务局副局长
　　陈绪华　中国民用航空总局总调度室副主任
　　王耀林　中国民用航空总局通信处干部
　　徐克继　中国民用航空总局国际业务局干部
　　王雷雨　中国民用航空总局国际业务局干部
　　瑞士代表团：
　　魏纳·古尔迪曼博士　团长，瑞士联邦航空局局长
　　恩斯特·艾比博士　瑞士联邦航空局国际关系科科长
　　奥托·阿莱格尔　瑞士联邦航空局国际关系科
　　费利茨·波纳特博士　瑞士联邦政治部运输科长
　　海恩茨·哈斯博士　瑞士航空运输有限公司副总经理兼秘书长
　　阿诺德·沙埃勒　瑞士航空运输有限公司外事经理
　　一九七三年十一月十二日在伯尔尼用中文、法文和英文签订了一项民用航空运输协定。
　　此外，双方代表团协议如下：

　一、中华人民共和国政府指定中国民用航空总局国际业务局为经营上述协定规定航线上协议航班的空运企业，瑞士联邦委员会已同意这一指定。

　二、瑞士联邦委员会指定瑞士航空运输有限公司为经营上述协定规定航线上协议航班的空运企业，中华人民共和国政府已同意这一指定。

　三、关于上述协定第四条，每一指定空运企业有权在开始时每周往返飞行两班。经营协议航班所用机型将由双方指定空运企业尽早商定，并经缔约双方航空当局批准。

　四、关于上述协定附件一，瑞士方面建议上述协定附件一中所列瑞士联邦委员会指定空运企业经营的航线上的“仰光”，将来以“仰光或曼谷”代替。此一要求将由中国的航空当局在其认为情况许可时予以同意。中国方面有权在对等基础上在其指定空运企业经营的航线上增加“或经缔约双方航空当局协议的亚洲另外一点”。
　　本会谈纪要于一九七三年十一月十二日在伯尔尼签订，一式两份，每份都用中文和英文写成，两种文本具有同等效力。

　　　中华人民共和国政府代表　　　　　瑞士联邦委员会代表
　　　　　　陈　志　方　　　　　　　　　魏纳·古尔迪曼
　　　　　　　（签字）　　　　　　　　　　　（签字）
《行政处罚法》第三十七条第二款规定，“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。这就为行政处罚证据收集中的登记保存提供了法律依据。《统计法》、《价格法》、《银行业监督管理法》等法律也有类似规定。
登记保存有利于收集保全证据，为下一步处理提供基础，但对当事人的权益也构成了一定限制。那么，怎样实施登记保存才具有合法性呢？
一、登记保存的性质
自2012年《行政强制法》施行以来，对于登记保存是什么性质、是否属于行政强制措施之一的问题，实务中有一定的争议。
《行政强制法》第九条规定的行政强制措施种类有：限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，其他行政强制措施。“其他行政强制措施”是一个概括性规定，究竟包括哪些措施，首先要看某一特定行为是否为行政强制措施，再看它是否为法律、法规所设定的行政强制措施。《行政处罚法》属于法律，故而，它所规定的登记保存是否属于其他行政强制措施，只需回到《行政强制法》对行政强制措施的界定上来即可作出判断。
《行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”如此，行政强制措施的判断标准就有三项：第一，主体是行政机关，在行政管理过程中实施；第二，目的在于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形；第三，手段是对人身的暂时性限制，或者对财物的暂时性控制。
按照《行政处罚法》的规定，登记保存是行政机关在调查和处罚的过程中作出的，目的在于防止证据的毁损灭失，手段具有一定的强制性。故而，登记保存是一种行政强制措施，受《行政强制法》的约束。
二、登记保存的实施
登记保存具有强制性，对一定财物具有控制的效果，在登记保存期间，当事人或者有关人员不得损坏、销毁或者转移证据。故而在实施中需要遵循一定的条件和程序，防止对当事人造成不当的损害。
第一，登记保存应当由法定主体实施，只有行政机关才能实施。按照《行政强制法》第十七条第三款的规定，“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。
第二，登记保存应当符合法定目的。登记保存是一种证据保全的措施，只有在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下才能实施。如果可以采取抽样取证的方法，则不得采取登记保存这种对当事人限制更大的方式。
第三，登记保存的对象仅限于所要收集的证据。登记保存的对象仅限于物品，而不涉及人身，与所要证明的对象无关的物品也不得登记保存。但证据与整个有违法嫌疑的物品之间的关系有时是难以把握的。整个物品本身均可以成为证据，但登记保存的证据以能够证明物品的违法性为度，以区别于查封、扣押。如果相关物品已有证据证明有重大违法嫌疑，应当采取查封、扣押的临时性措施，而不 是登记保存。登记保存对当事人的影响相对较小。
第四，登记保存应当遵循法定程序。按照《行政处罚法》的规定，登记保存应当经行政机关负责人批准方可实施。但根据《行政强制法》第十九条的规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。同时，根据《行政强制法》第十八条的规定，登记保存应当由两名以上行政执法人员实施，出示执法身份证件，通知当事人到场，当场告知当事人采取登记保存的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，并制作现场笔录。
第五，登记保存是一种临时性措施，应当遵守法定时限。按照《行政处罚法》的规定，登记保存后，行政机关应当在七日内及时作出处理决定。对于逾期未作处理决定的情形，登记保存是否继续有效，《行政处罚法》未作规定。实务中按照法无授权即禁止的原则，有的作自动解除处理，例如，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十四条第二款规定，“逾期未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除”。但从实际需要来看，对于特殊情形，例如鉴定检验所需时间较长等，应当允许申请批准延长期限，但延长期限不能超出查封、扣押的期限。违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的，登记保存机关应当及时解除先行登记保存措施。
三、登记保存的法律责任
登记保存限制了当事人对保存证据的利用，具有一定的影响性。故而，对于这种行政强制措施，应当赋予一定的救济措施。虽然行政复议法、行政诉讼法没有明确规定登记保存的行政强制措施能否起诉，但赋予其提起行政救济的机会，是符合行政复议法、行政诉讼法的立法目的的。对登记保存行为不服的，如果之后有相应的处理，则以处理决定为对象，以作出处理决定的程序违法为由，提起行政复议或行政诉讼；如果之后无相应的处理，则直接以登记保存措施为对象，请求解除登记保存、确认违法或并予国家赔偿。
《行政处罚法》第六十条规定，“行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”。按照《国家赔偿法》的规定，违法登记保存者，例如无登记保存的必要情形、扩大登记保存范围、非法延长登记保存时限等，应当予以赔偿。但事后查明登记保存的物品并未违法，只要登记保存时有合理的怀疑，就不构成违法，也无需承担赔偿责任。


(作者单位：中国人民大学法学院)