太原市价格调节基金管理条例

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存折被盗，存款被冒领，银行应否承担赔偿责任？----对一起储蓄服务合同纠纷的思考

马二斌


　　原告金某于2001年9月19日，在被告安徽某银行开立活期储蓄帐号，开户时被告没有登记、核对原告的姓名及身份证号码，存折上打印的支款方式是凭折支取。2003年10月1日，原告发现存折在家中被盗，遂到被告处查询存款情况，发现存折上4500余元的存款被同姓不同名的人取走4000元，时间是同年的9月15日，随后原告办理书面挂失手续，并向公安机关报案。该案在审理中，对原告存款被冒领的责任由谁承担，存在不同的看法。一种观点认为，银行无责任，理由是：1，冒领发生在挂失之前；2，银行是凭折支取，无权利也无义务审查取款人的身份证件。另一种观点认为，存款被冒领的责任应由双方分担，双方均有过错。理由是：1，原告有保管不善的责任；2，银行有核对审查代理取款人身份证件的义务。
笔者认为，本案原告的损失应由被告承担，现分析如下：
　　一、被告有审查核对储户姓名、代理取款人身份证件的义务。而被告未尽到此义务，应承担相应的法律责任。
　　1、被告在为原告开户时就有此义务。保障存款安全是实现储蓄合同的最重要目的，这也是储蓄机构应该履行的法定义务。本案原告开户时间是2001年9月，发生在2000年4月1日之后。2000年4月1日起施行的国务院颁布的《个人存款帐户实名制规定》，对此作出了明确规定。从该规定第6条、第7条可以看出，金融机构应当核对并登记储户身份证件上的姓名和号码，代理人代办的，要同时核对并登记被代理人的身份证件上的姓名和号码。而本案被告并没有证据证明其已尽到此义务。
　　2、被告在办理支取手续时也未尽到审查义务。如前所述，储蓄机构开户时有审查义务，这是实现储蓄合同的根本目的而对银行提出的法定义务及要求。公民存款、取款均是民事行为，在当事人未作约定或法律法规未作规定时，公民存款、取款的行为理应符合《民法通则》及《合同法》的要求。在用活期储蓄存折取款时，如果不是存折本人取款，而是他人代理取款，银行应当审查代理人有无取得存折本人授权，常见的是向银行出示存款人的身份证件。而本案被告在他人拿着原告的存折取款时，既未审查代理人的身份证件，也未审查存折本人的授权证明（如身份证件），因此，违背了《民法通则》关于代理的规定及《合同法》第6条、第60条规定的诚实信用原则。由此可见被告有过错。
3、对“凭折”支取应作不利于被告的解释。本案被告在存折上打印有“凭折”支取的字样，对“凭折”支取的理解有几种看法，笔者认为，所谓凭折支取，在本人取款时即必须凭存款存折的户名、帐号、金额支取；在由他人代为取款时，必须凭存折及储户本人和代理取款人的身份证件办理。否则就会出现任何人拿到存折，都能取款的情况，这就与储蓄合同的根本目的相违背。同时，存折是格式合同，根据《合同法》第41条的规定可知，在合同条款理解发生争议时，应作出对提供格式合同一方不利的解释。因此，被告方也负有未尽审查义务的责任。
二、本案不应适用《储蓄管理条例》第31条的规定。该条第二款规定，储蓄存款在存折挂失前被冒领的，储蓄机构不承担责任。笔者认为该条规定与《合同法》的规定相矛盾。首先，储蓄合同是一种民事合同，当然要适用《合同法》。根据《立法法》的规定，法律的效力高于行政法规，《合同法》是法律，《储蓄管理条例》是行政法规,在《合同法》施行后，所有的民事合同均适用该法。其次，该条规定与储蓄合同的根本目的相违背，不符合《合同法》第6条和第60条规定的诚实信用原则。再者，挂失前存款被冒领，储蓄机构是否承担责任，应区别情况不同对待，不能一概而论。即如果挂失前冒领人手续齐全，即持有记名存折，取款人签名与存折上存款人姓名一致的，或者取款人持有储户身份证件和本人身份证件或持有其他授权取款证件而支取存款的，那么储蓄机构对冒领不承担赔偿责任。反之，如果冒领人仅持有记名存折，所填取款人与存折户名不一致，但又无任何身份证件等表示是经授权办理的，储蓄机构应对此承担赔偿责任。
本案中原告开立的活期储蓄，是记名存折，而且冒领人（实际取款人）签名与存折上的户名不一致，这时银行对此就有审查核实的义务，应审核取款人是否经储户本人委托，有无委托手续，而本案中的被告在发现取款人与储户姓名不一致的情况下仍发款放行，这就违背了储蓄合同的根本目的对银行提出的法定义务，因此，本案不适用《条例》第31条之规定.
三、本案被告存在单方面过错，原告无过错。《合同法》第107条规定，当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，应当承担相应的违约责任。笔者认为这是严格责任原则的体现，被告无过错也应承担违约责任，况且本案被告的过错很明显。首先，被告没有证据证明其履行义务符合合同约定。根据最高人民法院关于民事证据规则的规定，被告对此有举证义务。其次，2003年9月15日实际取款人在取款时，被告未严格按照操作程序，未认真核对取款人签名与存款人姓名是否一致。如果履行了该义务，就很容易发现存在的问题，也就不会发生原告的存款被冒领的事。再次，原告存折是放在家中被盗的，有公安机关的证明材料为证。原告对此不应承担保管不善的责任。

因此，笔者认为原告的损失应由被告赔偿。
作者单位：安徽皖岳律师所


四川省峨边彝族自治县人大常委会


峨边彝族自治县水资源管理条例

　　1999年12月15日峨边彝族自治县第五届人民代表大会第三次会议通过，2000年7月15日四川省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准
　　根据2009年2月12日峨边彝族自治县第七届人民代表大会第四次会议通过，2009年3月27日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议批准的《峨边彝族自治县人民代表大会关于修改〈峨边彝族自治县水资源管理条例〉的决定》修正


第一章　总　　则
　　第一条　为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，促进民族经济发展，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）、《四川省〈中华人民共和国水法〉实施办法》、《峨边彝族自治县自治条例》等法律法规，结合峨边彝族自治县（以下简称自治县）的实际，制定本条例。
　　第二条　本条例所称水资源是指地表水和地下水。
　　凡在自治县行政区域内开发、利用、保护、管理水资源、防治水害，适用本条例。
　　第三条　水资源属国家所有。
　　农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。
　　自治县保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。
　　第四条　自治县开发利用水资源和防治水害，应全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能。
　　第五条　自治县水行政主管部门，按照水资源分级管理权限，负责本行政区域内水资源的统一管理。其主要职责是：
　　（一）贯彻执行有关水资源管理的法律、法规和政策；
　　（二）组织水资源的调查评价，组织编制自治县水资源综合规划，会同有关部门制定全县水中长期供求计划和水量分配方案；
　　（三）统一管理和保护全县水资源，负责取水许可制度的实施和水资源费的征收管理工作，建立健全水政监察制度；
　　（四）负责全县水资源的合理调配，管理全县计划用水、节约用水工作，协调处理水事纠纷。
　　第六条　自治县鼓励单位和个人依法开发、利用水资源。
　　对保护、管理、节约、利用水资源、维护水工程和防治水害做出显著成绩的单位和个人，自治县人民政府给予表彰或者奖励。
第二章　水资源保护、管理
　　第七条　自治县人民政府应当按照统筹兼顾，综合利用，保护河流、水库的合理流量和水位，维护水体的自然净化能力和良好水域环境的原则，制定自治县开发利用水资源的综合规划。自治县制定的综合规划应符合国家、省、市制定的流域规划和综合规划。
　　自治县应当以流域为单位划定水源保护区，并制定相应的保护管理办法。
　　防洪、治涝、灌溉、航运、城市和工业供水、水力发电、渔业和生态环境保护、水资源保护、水文测验、地下水普查勘探和动态监测及其它与水资源有关的专业规划，由自治县人民政府有关行政主管部门编制，征得自治县水行政主管部门同意后，报自治县人民政府批准。
　　专业规划应当服从综合规划，综合规划应与专业规划相协调、兼顾各行业的需要。规划的修改，必须经原批准机关核准。
　　第八条　自治县有关职能部门及乡镇人民政府应当加强对水污染防治的监督管理，严禁一切破坏和污染水源的活动。
　　禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。
　　第九条　开采矿藏、河道砂石或者兴建地下工程，因疏干排水导致地下水水位下降、枯竭或者地面塌陷，对其他单位、个人的生产和生活造成影响的，采矿单位、采砂单位或者建设单位应当采取补救、补偿措施。
　　第十条　在河道和水利工程管护范围内，从事种植、养殖、开采、加工或其他生产经营活动，必须经自治县水行政主管部门批准。
　　第十一条　自治县水行政主管部门根据水资源条件，组织编制自治县计划用水和节约用水规划，各有关部门应当予以协助。
　　自治县职能部门及乡镇人民政府应当加强对计划用水、节约用水的管理。
　　供水单位应当编制供水计划，加强对用户用水情况的检查。
　　用水单位应当加强节约用水的管理工作，采用先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率。
　　第十二条　按照水资源分级管理权限，除省管大渡河外，凡从自治县行政区域内的河流、地下取水的单位和个人（以下简称取用水户），都必须向自治县水行政主管部门申请取水许可、缴纳水资源费。
　　下列情形取水的，不需要申请取水许可和缴纳水资源费：
　　（一）为家庭生活、畜禽饮用水和其他少量取水的；
　　（二）为农业抗旱应急必须取水的；
　　（三）为防御和消除公共安全或者公共利益的危害必须取水的。
　　第十三条　自治县对辖区内取用地下水、地表水依法征收的水资源费和对水电装机25万千瓦及其以下征收的水资源费，除上缴中央部分外，其余全部专项用于自治县水资源的管理、保护、节约、规划和开发利用。
　　第十四条　持有取水许可证的单位和个人（以下简称持证人）有实行计划用水、节约用水、防治水污染、保护水资源的义务。
　　持证人取水，应当装置量水设施，经取水许可证颁证机关验收合格方可取水。
　　持证人不得随意改变取水许可证规定的取水位置、取水方式、取水用途和取水条件。
　　第十五条　实行供水工程有偿供水制度。
　　凡使用供水工程供水的单位和个人，应按规定向供水管理单位缴纳水费。超计划用水应缴纳超计划用水费。
　　供水部门无正当理由不得减少或者停止供水。
　　第十六条　出现下列情况之一的，自治县水行政主管部门有权调整取用水户的取水量：
　　（一）由于自然原因水资源情况发生变化的；
　　（二）社会总需水量增加或者用户要求发生变化的；
　　（三）国家的特殊需要。
　　第十七条　单位之间、个人之间、单位与个人之间发生水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请自治县水行政主管部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。自治县水行政主管部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。
　　在水事纠纷解决之前，当事人不得单方面改变水的现状。
　　第十八条　乡、镇人民政府应当及时调解辖区内水事纠纷，并配合水利、公安等部门查处破坏水工程的案件。
第三章　水资源开发利用
　　第十九条　开发利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，统筹兼顾农业、工业、发电、航运、渔业等需要。不得损害公共利益和他人的合法权益。
　　第二十条　凡开发利用和保护水资源的新建、扩建、改建项目，应当经过环境影响评价，建设单位方可将项目方案报送自治县水行政主管部门审查，经自治县水行政主管部门审查同意后，再按照基本建设程序报批。
　　年取水量在3000立方米以上的新建、扩建、改建项目，项目业主应当按照分级管理权限向有管辖权的水行政主管部门提交建设项目水资源论证报告书（表）；未提交的，水行政主管部门不得受理其取水申请，有关部门不得立项、核准或者备案。
　　对超计划、超定额取用水部分按照征收标准的二至三倍计征水资源费。
　　第二十一条　自治县开发利用水能资源，建设水力发电站，应当保护生态环境，严格按照规定下泄生态综合用水，防止对生态环境造成破坏，防治水土流失，并兼顾防洪、供水、灌溉、航运和渔业等方面的需要。
　　因截流而影响下段流域居民人畜饮水、农业生产用水的，建设单位应当采取切实可行的措施予以解决或者予以补偿。
　　第二十二条　自治机关按照市场化配置资源的方式出让水能资源开发权。取得自治县水能资源开发权的自然人、法人或者其他组织应当在自治县注册登记，并按有关规定缴纳水资源费、水土保持设施补偿费、渔业资源增殖保护费、河道（堤防）工程修建维护管理费等。征收的水资源费、水土保持设施补偿费、渔业资源增殖保护费、河道（堤防）工程修建维护管理费除上缴中央部分外，其余全部留自治县专项用于水资源涵养保护、开发利用、生态环境保护、渔业资源的增殖保护以及河道与堤防工程的维修。
　　第二十三条　自治机关加强对国家在自治县辖区内开发建设大中型水电站的协调服务。在自治县辖区内开发建设水电项目，项目业主应当向自治县人民政府提供已经审查通过的水土保持方案、水资源论证报告书、行洪论证报告书、环境影响评价报告书、渔业资源影响评价及补救措施审批报告等，以便协调各方面的利益。
　　第二十四条　在自治县辖区内开发建设水电站的业主，应当大力支持、带动和促进自治县的经济建设和社会发展。
　　水电站建成后形成的水面和水库消落区土地，在服从水库统一调度和保证安全、符合水土保持和水质保护要求的前提下，应当通过自治县人民政府优先安排给当地农村移民使用。
第四章　法律责任
　　第二十五条　违反本条例规定取水、截水、阻水、排水，给他人造成妨碍或者损失的，由水行政主管部门责令其停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。
　　第二十六条　违反本条例，不按照规定下泄生态综合用水，造成河流流量和水库以及地下水水位不能保持合理状态的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期采取补救措施，并处二万元以上十万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。
　　第二十七条　违反本条例规定无证取水的，由水行政主管部门责令其停止违法取水行为，限期依法申请取水许可；并可处二万元以上十万元以下的罚款。
　　第二十八条　违反本条例规定新建、扩建、改建水工程的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并可处以一万元以上五万元以下罚款。
　　第二十九条　违反本条例规定，有下列行为之一的，水行政主管部门责令其停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，停止取水或吊销取水许可证：
　　（一）用欺骗手段取得取水许可证的；
　　（二）违反取水许可证批准的取水条件和范围的；
　　（三）随意改变取水许可证规定的取水位置和取水方式的。
　　第三十条　违反本条例规定，供水部门无正当理由减少或停止供水，给用户造成损失的，应给予赔偿。
　　第三十一条　违反本条例规定，有下列行为之一的，由水行政主管部门责令其停止违法行为，限期清除障碍或采取其它补救措施，并可处一万元以上五万元以下罚款：
　　（一）在供生活用水的重要水域及其保护范围内从事集约化养殖、设点旅游或者未经同意利用河道、水库、渠道水域及其保护范围设置旅游点的；
　　（二）在河道、水库、渠道水域及其保护范围内倾倒垃圾、废渣和尾矿渣的。
　　第三十二条　违反本条例规定，有下列行为之一的，由水行政主管部门责令其停止违法行为，赔偿损失，限期采取补救措施，并可处一万元以上五万元以下罚款：
　　（一）毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施，毁坏防汛设施、水文监测设施、水文地质监测设施和导航、助航设施的；
　　（二）在水工程保护范围内进行爆破、打井、采石、采砂、取土等危害水工程安全活动的。
　　第三十三条　拒绝、阻碍水行政主管部门或者有关主管部门及其工作人员依法执行水事公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定给予处罚。
　　第三十四条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议不服的，可以在收到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。当事人也可以在收到行政处罚决定书之日起三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。
　　当事人逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
　　第三十五条　水行政主管部门或其它主管部门以及水工程管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章　附　　则
　　第三十六条　本条例自公布之日起施行。